Text rozhodnutia
Súd: Spisová značka: Identifikačné číslo súdneho spisu: Dátum vydania rozhodnutia: Meno a priezvisko sudcu, VSÚ: ECLI:
Správny súd v Bratislave BA-2S/312/2017 1017202158 21. 08. 2023 Mgr. Monika Hrašnová ECLI:SK:SpSBA:2023:1017202158.4
ROZSUDOK V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY Správny súd v Bratislave v senáte zloženom z predsedníčky senátu Mgr. Moniky Hrašnovej a sudkýň JUDr. Ingridy Hudecovej (sudkyňa spravodajkyňa) a JUDr. Michaely Machovej, Ph.D., v právnej veci žalobkyne: BILLA s.r.o., Bajkalská č. 19/A, 821 02 Bratislava, IČO: 31 347 037, právne zastúpenej: SOUKENÍK - ŠTRPKA, s. r. o., Šoltésovej č. 14, 811 08 Bratislava, IČO: 36 862 711, proti žalovanej: Štátna veterinárna a potravinová správa Slovenskej republiky, Botanická č. 17, 842 13 Bratislava, IČO: 00 156 426, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovanej č. 3308/2017-2 zo dňa 18.10.2017, takto rozhodol: I. Súd z a m i e t a návrh žalobkyne na prerušenie konania podľa § 100 ods. 1 písm. c) Správneho súdneho poriadku. II. Súd rozhodnutie Štátnej veterinárnej a potravinovej správy Slovenskej republiky č. 3308/2017-2 zo dňa 18.10.2017 z r u š u j e a v e c jej v r a c i a na ďalšie konanie. III. Žalobkyni p r i z n á v a voči žalovanej právo na úplnú náhradu trov konania. odôvodnenie: I. Priebeh administratívneho konania 1. Správnou žalobou vo veciach správneho trestania (ďalej len „správna žaloba“ alebo „žaloba“) podanou dňa 28. decembra 2017 na Krajský súd v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) sa žalobkyňa domáhala preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovanej zo dňa 18. októbra 2017, č. k. 3308/2017-2 (ďalej aj „napadnuté rozhodnutie“), v spojení s rozhodnutím Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Bratislava - mesto (ďalej aj „RVPS“) zo dňa 3. júla 2017, č. k. 169/1457/2017-163 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým napadnutým rozhodnutím žalovaná podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok“) čiastočne zmenila prvostupňové rozhodnutie v časti vymedzenia (skutkových viet) a právnej kvalifikácie spáchaných iných správnych deliktov vymedzených v rozhodnutí (najmä v časti nedodržania teploty, neoznačenia nebalených potravín alergénmi) a potvrdila prvostupňové rozhodnutie RVPS v časti uloženej pokuty. 2. Prvostupňovým rozhodnutím RVPS ako orgán príslušný podľa § 21 ods. 1 písm. d), § 23 ods. 5 zákona č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o potravinách“), a podľa § 46 a nasl. Správneho poriadku rozhodla, že žalobkyňa: - porušila povinnosť prevádzkovateľa na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane predaja na diaľku dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi a povinnosť zabezpečiť skladovanie potravín len v takých priestoroch a za takých podmienok, aby sa
zachovala ich zdravotná neškodnosť, kvalita a biologická hodnota potravín a surovín na ich výrobu, a povinnosť zabezpečiť čistotu skladovacích priestorov a manipulačného zariadenia podľa § 4 ods. 1, § 10 písm. a), písm. b) zákona o potravinách v znení účinnom do 31. decembra 2016 a povinnosť dodržiavať potravinárske priestory v čistote a v dobrom stave údržby podľa Prílohy II Kapitola I ods. 1, ods. 2 písm. b) a Kapitola IX ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 z 29. apríla 2004 o hygiene potravín (ďalej len „nariadenie“), a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) v spojení s § 28 ods. 6 zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane predaja na diaľku dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi podľa § 4 ods. 1, § 10 písm. a), písm. b) zákona o potravinách a povinnosť zabezpečiť hygienu skladovacích priestorov a vyhovujúci hygienický stav vrátane ochrany pred kontamináciou pri skladovaní potravín, a najmä kontrolu škodcov podľa Prílohy II Kapitoly I ods. 2 písm. c) nariadenia, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) v spojení s § 28 ods. 6 zákona o potravinách; - v rozpore s § 3 ods. 3, § 4 ods. 1 zákona o potravinách, § 2 ods. 2 výnosu Ministerstva pôdohospodárstva Slovenskej republiky a Ministerstva zdravotníctva Slovenskej republiky z 12. apríla 2006, č. 28167/2007-OL, ktorým sa vydáva hlava Potravinového kódexu Slovenskej republiky upravujúca všeobecné požiadavky na konštrukciu, usporiadanie a vybavenie potravinárskych prevádzkarní a niektoré osobitné požiadavky na výrobu a predaj tradičných potravín a na priame dodávanie malého množstva potravín (ďalej len „výnos“) neudržala manipulačné priestory a priestranstvo patriace k prevádzkarni v čistote, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) v spojení s § 28 ods. 6 zákona o potravinách; - porušila povinnosť zabezpečiť hygienu predaja podľa osobitného predpisu, najmä vykonávať sústavné upratovanie, čistenie všetkého zariadenia používaného pri predaji, dezinfekciu, a v prípade potreby vykonanie dezinsekcie a deratizácie podľa všeobecne záväzných právnych predpisov podľa § 12 ods. 1 písm. b) zákona o potravinách a podľa Prílohy II Kapitoly I ods. 1, a Kapitoly V ods. 1 písm. a) nariadenia, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) v spojení s § 28 ods. 6 zákona o potravinách; - porušila povinnosť uchovávať potraviny a suroviny pri teplotách deklarovaných prevádzkovateľom potravinárskeho podniku podľa § 12 ods. 1 písm. m) zákona o potravinách, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa dodržiavať požiadavky na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie vrátane predaja na diaľku podľa § 4 ods. 1 zákona o potravinách, upravené osobitnými predpismi, teda povinnosť podľa čl. 9 ods. 1 písm. c) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1169/2011 z 25. októbra 2011 o poskytovaní informácií o potravinách spotrebiteľom, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a ktorým sa zrušuje smernica Komisie 87/250/EHS, smernica Rady 90/496/EHS, smernica Komisie 1999/10/ES, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/13/ES, smernice Komisie 2002/67/ES a 2008/5/ES a nariadenie Komisie (ES) č. 608/2004 (ďalej len „nariadenie č. 1169/2011“) a v zmysle § 3 ods. 1 písm. b) vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky zo 6. októbra 2015 č. 243/2015 Z. z. o požiadavkách na označovanie potravín označovať nebalené potraviny v blízkosti ich umiestnenia povinnými údajmi, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa dodržiavať požiadavky na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie vrátane predaja na diaľku podľa § 4 ods. 1 zákona o potravinách, upravené osobitnými predpismi, teda povinnosť podľa Prílohy X ods. 3 písm. a) bod 2. nariadenia č. 1169/2011 označovať zmrazené výrobky dátumom zmrazenia, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa dodržiavať požiadavky na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie vrátane predaja na diaľku podľa § 4 ods. 1, § 9 ods. 1 zákona o potravinách, upravené osobitnými predpismi, teda porušila povinnosť podľa čl. 15 ods. 1 nariadenia č. 1169/2011 umiestňovať na trh potraviny neoznačené v kodifikovanej podobe štátneho jazyka povinnými údajmi, a to spôsobom
vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa dodržiavať požiadavky na všetkých stupňoch výroby, spracovania a distribúcie vrátane predaja na diaľku podľa § 4 ods. 1, § 9 ods. 1 zákona o potravinách, upravené osobitnými predpismi, teda porušila povinnosť podľa čl. 9 ods. 1 písm. f) nariadenia č. 1169/2011 umiestňovať na trh potraviny označené povinnými údajmi, ktoré sú okrem iného aj dátum minimálnej trvanlivosti alebo dátum spotreby, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane predaja na diaľku dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi podľa § 4 ods. 1 zákona o potravinách a zákaz umiestňovať na trh potraviny po uplynutom dátume minimálnej trvanlivosti podľa § 6 ods. 5 písm. d) a v zmysle § 12 ods. 1 písm. h) zákona o potravinách, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách; - porušila povinnosť prevádzkovateľa na všetkých stupňoch výroby, spracúvania a distribúcie vrátane predaja na diaľku dodržiavať požiadavky upravené zákonom o potravinách a osobitnými predpismi podľa § 4 ods. 1 a zákaz umiestňovať na trh potraviny po uplynutom dátume spotreby podľa § 6 ods. 5 písm. a), písm. d), § 12 ods. 1 písm. h) zákona o potravinách a zákaz umiestňovať na trh potraviny iné ako bezpečné podľa čl. 14 ods. 2 až 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín (ďalej len „nariadenie č. 178/2002“) v nadväznosti na čl. 24 ods. 1 nariadenia č. 1169/2011, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách; - porušila zákaz umiestňovať na trh potraviny iné ako bezpečné podľa § 6 ods. 5 písm. a) zákona o potravinách v zmysle čl. 14 ods. 1, ods. 2 v spojení s ods. 5 nariadenia č. 178/2002, a to spôsobom vymedzeným v skutkovej vete rozhodnutia, čím žalobkyňa naplnila všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách. 3. Za to bola žalobkyni podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách uložená pokuta vo výške X XXX XXX Eur s povinnosťou zaplatiť ju do 15 dní odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia na príjmový účet RVPS s predpísanými identifikačnými údajmi platby. II. Rozsah a dôvody správnej žaloby 4. Označenou správnou žalobou žalobkyňa napadla rozhodnutie žalovanej v celom rozsahu, v spojení s prvostupňovým rozhodnutím RVPS, a navrhla po vykonaní súdneho prieskumu zákonnosti tieto zrušiť z dôvodov podľa § 191 ods. 1 písm. c), písm. d), písm. e), písm. f), písm. g) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (v texte ďalej „Správny súdny poriadok“ alebo „SSP“) a vec vrátiť žalovanej na ďalšie konanie. Zároveň si uplatnila právo na náhradu trov konania. Súčasne navrhla žalobe priznať odkladný účinok a na prejednanie veci nariadiť pojednávanie v zmysle § 182 ods. 1 písm. g) SSP. 5. Žalobkyňa namietala, že rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, zistenie skutkového stavu žalovanou, z ktorého vychádzalo rozhodnutie, je nedostačujúce na riadne posúdenie veci, zistenie skutkového stavu, z ktorého vychádzalo rozhodnutie a ktorý vzala žalovaná za základ rozhodnutia, je v rozpore s obsahom administratívneho spisu a nemá v ňom oporu, rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť alebo nedostatok dôvodov, v konaní žalovanej došlo k podstatnému porušeniu ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať vplyv na zákonnosť rozhodnutia. 6. Zrekapitulovala skutkový stav veci a s poukazom na rozhodnutie v obdobnej veci (rozsudok Krajského súdu v Bratislave z 25. októbra 2016, sp. zn. 5S/114/2016) vymedzila konkrétne dôvody žaloby: - 1/ Porušenie zásady dvojinštančnosti správneho konania - 2/ Nepreskúmateľnosť zhromaždených dôkazov a výkon úradnej kontroly potravín - 3/ Absencia protiprávneho konania
- 4/ Nesprávna právna kvalifikácia - 5/ Porušenie práva na spravodlivý proces a práva na ochranu súkromia - 6/ Neprimeranosť výšky uloženej pokuty - 7/ Protiústavnosť ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách. 7. V bližšom odôvodnení správnej žaloby k bodu 1/ okrem iného žalobkyňa uviedla, že kontrolu potravín dňa 14. mája 2016 vykonali dvaja inšpektori žalovanej, pričom medzi kompetencie žalovanej patrí najmä kontrola výkonu štátnej správy, ktorý uskutočňujú regionálne veterinárne a potravinové správy, ako aj rozhodovanie v druhom stupni vo veciach, o ktorých v prvom stupni rozhoduje regionálna veterinárna a potravinová správa. Pomocou opravných prostriedkov sa pritom účastník konania domáha preskúmania rozhodnutia iným orgánom než je ten, ktorý rozhodnutie vydal. Správny poriadok neobsahuje len požiadavku, aby o odvolaní rozhodoval iný orgán (osoba), ale aby aj odvolanie bolo spôsobilé iniciovať nezávislý a nezaujatý prieskum, a teda aby nešlo len o formálne odvolanie. Je preto nemysliteľné, aby sa druhostupňový orgán (žalovaná) podieľal na výkone úradnej kontroly potravín, ako k tomu došlo v danej veci. V dôsledku takéhoto postupu podľa žalobkyne došlo k narušeniu objektívnosti, nestrannosti, dôveryhodnosti, nezávislosti a nepredpojatosti rozhodovania RVPS, ako aj žalovanej, a bola potlačená zásada dvojinštančnosti konania a ústavné právo žalobkyne na súdnu a inú právnu ochranu. Odvolanie teda bolo len formálne, nedávajúce akúkoľvek nádej, že žalovaná prvostupňové rozhodnutie nezávisle preskúma, keďže závery o porušení zákona deklarovala už pri samotnej kontrole. Ak žalovaná konala v prvom stupni, mala následne vydať rozhodnutie, ktoré by mohlo byť preskúmané Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky. Rozhodnutie je preto nepreskúmateľné a nezákonné. 8. V rámci bližšieho odôvodnenia bodu 2/ námietok žalobkyňa uviedla, že úradná kontrola sa dňa 14. mája 2016 uskutočnila bez prítomnosti akéhokoľvek zástupcu žalobkyne, ktorý by bol oprávnený konať v jej mene, či už titulom členstva v štatutárnom orgáne alebo titulom udelenia plnomocenstva. Inšpektori vstúpili do prevádzky bez povolenia a vedomia oprávnenej osoby, kontrolu vykonali bez toho, aby ich sprevádzal poverený zamestnanec. Takto vykoná kontrola je neprípustná a nezákonná. Rovnako nesprávnym postupom žalovanej je podľa žalobkyne vyhotovenie záznamu namiesto zápisnice, neobsahujúceho náležitosti podľa § 22 Správneho poriadku ani dostatočné opísanie rozhodujúcich skutočností. Záznam o výkone úradnej kontroly potravín nepredstavuje spoľahlivé zistenie skutkového stavu, pričom bol podľa žalobkyne vyhotovený jednostranne, s úmyslom udeliť jej pokutu. Navyše neobsahuje fotodokumentáciu, ktorá nie je ani bližšie špecifikovaná. Záznam je nepreskúmateľný, nedôveryhodný a nemôže byť považovaný za riadne získaný dôkaz a byť podkladom rozhodnutia o uložení pokuty. 9. Absenciu protiprávneho konania (bod 3/ námietok) žalobkyňa vysvetlila tým, že sa nedopustila porušenia zákona o potravinách, keďže medzery, ktoré sa nachádzali na dverách, neumožňujú vniknutie škodcov do priestorov skladu. Vytýkaný nedostatok označila za šikanózny, nakoľko je podľa nej nereálne, aby sa akýkoľvek druh škodcov dostal cez predmetné medzery do priestorov skladu, a zároveň je technicky nemožné, aby boli dvere bez akejkoľvek medzery, keďže by sa tým znemožnilo ich používanie. Vo vzťahu k porušeniam ustanovení o hygiene potravín uznala, že k nim došlo pravdepodobne zlyhaním ľudského faktora, avšak ako poľahčujúcu okolnosť uviedla, že žalovaná vykonala kontrolu v najexponovanejšom čase, keď bol najväčší prísun tovaru na filiálku a ten musel byť čo najskôr uložený, a tiež skutočnosť, že po výkone kontroly boli ihneď tieto nedostatky odstránené. Vo vzťahu k označovaniu potravín v blízkosti ich umiestnenia údajom o prítomnosti alergénov vysvetlila, že katalóg s požadovanými údajmi bol umiestnený zboku na stojane s výrobkami, čím bol naplnený účel zákona. Skutkový stav bol preto podľa nej nedostatočne zistený a došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu veci. Napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné a nezákonné. Žalobkyňa v ďalšom poprela aj protiprávne konanie vo vzťahu k povinnosti označiť výrobky dátumom zmrazenia (dátum sa podľa nej nachádzal na obale výrobku vedľa „DMT“) a k porušeniu uvádzať na trh potraviny po uplynutí doby spotreby a potraviny iné ako bezpečné (potraviny po uplynutí doby spotreby sa nenachádzali na predajnej ploche), a uzavrela, že napadnuté rozhodnutie je nezákonné. 10. V rámci nesprávnej právnej kvalifikácie (bod 4/ námietok) žalobkyňa poukázala na zmätočnosť pri právnej kvalifikácii ustanovenia, v zmysle ktorého mala byť pokuta uložená. Ďalej namietala, že opakovaným porušením povinnosti sa rozumie porušenie tej istej povinnosti nielen podľa rovnakého
odseku, ale aj podľa toho istého písmena, a v zmysle § 28 ods. 8 zákona o potravinách je možné uložiť sankciu iba za opakované porušenie tej istej povinnosti, za ktorú bola uložená pokuta podľa ods. 4. Žalobkyňa mala za to, že z jej strany neboli naplnené tieto podmienky, pretože nedošlo k porušeniu povinnosti, za ktorú už bola pokuta uložená. Napadnuté rozhodnutie je podľa nej nezákonné, keďže došlo k uloženiu pokuty bez toho, aby došlo k porušeniu § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách. 11. Žalobkyňa v rámci bodu 5/ námietok vyjadrila názor, že na predmetnú vec sa aplikuje čl. 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“), pretože sú splnené dve z troch Engelových kritérií, teda predmetné konanie má charakter trestného konania, pričom bolo porušené jej právo na rozhodovanie nestranným subjektom, pri rozhodovaní boli použité nezákonné dôkazy, bolo porušené jej právo na súkromie a nedotknuteľnosť obydlia, inšpekcia bola uskutočnená bez predchádzajúceho príkazu sudcu a bez prítomnosti tretích osôb, je preto nezákonná. 12. Neprimeranosť výšky uloženej pokuty (bod 6/ námietok) ďalej odôvodnila komparáciou s Trestným zákonom, keď pokuta vo výške X XXX XXX Eur, ktorú je možné podľa zákona o potravinách uložiť, predstavuje trojnásobok sumy, ktorú môže súd uložiť právnickej osobe podľa Trestného zákona. Argumentovala účelom sankcií, ktorý je zakotvený aj v nariadeniach EÚ č. 882/2004 a 178/2002. Doplnila, že uložená pokuta viac ako 18 443 – násobne prevyšuje cenu tovaru, ktorý mal byť umiestňovaný na trh neoprávnene, na proporcionalitu trestov a na skutočnosť, že sankciou dotknutá prevádzkareň bude odstraňovať následky pokuty minimálne 10 rokov. Žalobkyňa dospela k záveru, že súd by nemal uplatniť ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách, a to s ohľadom na jeho neprimeranosť a rozpor s právom EÚ, čo bolo vyslovené už v predchádzajúcich rozhodnutiach žalobkyne. Uzavrela, že uložená pokuta vo výške X XXX XXX Eur je v rozpore s medzinárodným právom, Ústavou Slovenskej republiky a je neprimeraným zásahom do práv žalobkyne a jej majetku. 13. Žalobkyňa v rámci bodu 7/ námietok mala za to, že uloženie pokuty v danej výške zasahuje do jej práv takým spôsobom, že dochádza k zmene jej majetkových pomerov, možnej likvidačnosti pokuty, ktorá spočíva v tom, že pokuta niekoľkonásobne prevyšuje možné výnosy z podnikateľskej činnosti, pričom táto činnosť sa stáva bezúčelnou a smerujúcou len k úhrade dlhu. Vzhľadom na uvedené mala za to, že dolná hranica sadzby pokuty podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách je v rozpore s Listinou základných práv a slobôd, s ústavnými zákonmi Slovenskej republiky, i s nariadeniami EÚ a navrhla, aby súd začal konanie o súlade právneho predpisu a konanie na tento účel prerušil podľa § 100 ods. 1 písm. a) SSP. 14. Žalobkyňa zároveň navrhla, aby súd v zmysle čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „EÚ“) požiadal Súdny dvor EÚ o predbežný nález k otázkam týkajúcim sa výkladu európskeho práva, konkrétne k otázkam: „a) Ako sa má vykladať povinnosť členských štátov ustanoviť pravidlá o opatreniach a pokutách uplatniteľných na porušenia potravinového práva v zmysle čl. 55 ods. 1 nariadenia č. 882/2004 a v zmysle čl. 17 ods. 2 nariadenia č. 178/2002 z pohľadu požiadavky na primeranosť pokút? b) Je vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje spodnú hranicu sadzby pokuty za porušenie potravinového práva vo výške X XXX XXX Eur v súlade so zásadou primeranosti sankcií za porušenie potravinového práva zakotvenej v čl. 55 ods. 1 nariadenia č. 882/2004 a v čl. 17 ods. 2 nariadenia č. 178/2002?“ 15. Svoj návrh na položenie prejudiciálnej otázky zdôvodnila s poukazom na označené nariadenia, ktoré majú vyššiu právnu silu ako zákon o potravinách a podľa ktorých pravidlá o opatreniach a pokutách uplatniteľných na porušenie potravinového práva musia byť účinné, úmerné (primerané) a odradzujúce. Vyslovila názor, že legislatívne vymedzenie rozsahu sadzby pokuty podľa ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách je neprimerané, a to aj v prípade, ak ide o opakované porušenie tej istej povinnosti podľa § 28 ods. 4 zákona o potravinách. Ak je minimálna sadzba pokuty stanovená v neprimeranej výške, ktorá neumožňuje správnemu orgánu prihliadnuť na všetky okolnosti prípadu (napr. skutkové okolnosti, závažnosť, majetkové pomery, likvidačnosť) a posúdiť celkovú závažnosť skutku, dochádza k eliminácii zásady spravodlivosti. Zdôraznila, že extrémne vysokými pokutami sú neodôvodnene postihovaní len prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, pričom z porušovania ich povinností podľa zákona o potravinách nehrozia obyvateľstvu následky, ktoré by mohli byť horšie, ako následky nedodržania povinností. Prevádzkovatelia potravinárskych podnikov sú právnou úpravou výšky pokút neodôvodnene prísne postihovaní a oproti prevádzkovateľom podnikov z iných oblastí priemyslu aj diskriminovaní. Ustanovenie § 28 ods. 8 zákona o potravinách stanovujúce spodnú hranicu pokuty za správny delikt vo
výške X XXX XXX Eur podľa názoru žalobkyne odporuje právu EÚ, nakoľko ňou dochádza k paušalizácii závažnosti protiprávneho konania a prevádzkovatelia sú neúmerne a neprimerane potrestaní v prípade, ak sa dopustia v poradí tretieho porušenia povinnosti podľa § 28 ods. 4 zákona o potravinách, bez ohľadu na to, ako bagateľné toto porušenie môže byť. III. Vyjadrenia žalovanej a žalobcu 16. K správnej žalobe a jej navrhovanému odkladnému účinku sa vyjadrila žalovaná podaním doručeným krajskému súdu dňa 22. februára 2018. V úvode vyjadrenia zrekapitulovala priebeh a zistenia úradnej kontroly potravín uskutočnenej formou inšpekcie, ktorá bola u žalobkyne vykoná dňa 14. mája 2016, a s námietkami vyjadrila nesúhlas. K porušeniu zásady dvojinštančnosti konania okrem iného uviedla, že prvostupňové konanie bolo vedené na vecne a miestne príslušnom orgáne a o odvolaní rozhodol druhostupňový orgán, objektívne rešpektujúc všetky zásady správneho konania, najmä zásadu zákonnosti. Účastníkovi konania bolo poskytnuté reálne právo na odvolanie, ktoré aj využil, a o odvolaní bolo legitímne rozhodnuté, pričom podklady na druhom stupni pripravoval nezávislý zamestnanec, ktorý v čase odvolania nemal žiadne informácie o veci, nezúčastnil sa kontroly a nedával prvostupňovému orgánu žiadne usmernenia, preto bola zabezpečená nezávislosť a objektívnosť konania. Dodala, že na celoslovenské úradné kontroly potravín boli vytvorené inšpekčné skupiny, ktoré vykonávajú kontroly v rámci Slovenskej republiky pod hlavičkou žalovanej, pričom oprávnenie inšpektorov žalovanej a RVPS je jasne definované zákonom o potravinách a ich územná pôsobnosť v zákone č. 39/2007 Z. z. o veterinárnej starostlivosti v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o veterinárnej starostlivosti“). Žalovaná rozhoduje v druhom stupni nestranne a objektívne a jej zamestnanci nemajú ku konkrétnemu prípadu žiadne väzby, o čom v konečnom dôsledku podľa žalovanej svedčí aj skutočnosť, že v odvolacom konaní nemala za preukázané všetko tak, ako to bolo zadokumentované skupinou kontrolórov. Pre riešenie konfliktu záujmov má vytvorenú vnútornú smernicu. Žalovaná tiež poukázala na obdobné rozhodnutia, v ktorých sa súdy s touto námietkou žalobkyne vysporiadali obdobne (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 27. septembra 2017, sp. zn. 7Sžo/262/2015). 17. K ďalším čiastkovým námietkam žalovaná vysvetlila, že úradná kontrola potravín bola vykonaná v čase od 8.40 hod. do 17.40 hod., pričom boli kontrolované náhodne vybrané druhy potravín. K záznamu o úradnej kontrole sa vyjadril zodpovedný zamestnanec prevádzkovateľa prítomný pri kontrole a záznam potvrdil svojím podpisom s tým, že bude informovať vedenie. Žiadne námietky v čase úradnej kontroly ani v zákonnej lehote podané neboli. Úradnou kontrolou nezačína správne konanie, preto ani záznam nemusí byť vyhotovený vo forme zápisnice. Záznam spĺňa náležitosti nariadenia č. 882/2004. Inšpektori sú oprávnení v každom čase vstupovať do potravinárskych prevádzok, pričom tieto kontroly sa uskutočňujú bez predchádzajúceho ohlásenia tak, aby nebol zmarený ich účel. Zo žiadneho zákonného ustanovenia nevyplýva povinnosť inšpektorov zabezpečiť pri kontrole prítomnosť štatutárneho orgánu prevádzkovateľa. Kontrola bola vykonaná s vedomím zamestnanca, ktorý bol v danom čase zodpovedný za chod prevádzky a bol spôsobilý vyjadriť sa k tomu, či priebeh kontroly zodpovedá obsahu záznamu, teda či nedostatky sú popísané spôsobom, ako boli zistené. V súvislosti s namietanou fotodokumentáciou žalovaná uviedla, že nie je povinnosťou inšpektorov pri kontrole zabezpečiť tlačenú podobu fotografií. Fotodokumentácia bola riadne poskytnutá prevádzkovateľovi spolu s upovedomením o začatí správneho konania a plne korešponduje s obsahom záznamu. Ani v jednom prípade nebolo rozhodované iba na podklade fotografií, všetky nedostatky boli zaznamenané predovšetkým písomne, fotograficky len podporne. Akýkoľvek následný zásah do fotografií by bol zrejmý. Tvrdenia žalobkyne o úmyselnom spôsobení nedostatkov inšpektormi za účelom uloženia pokuty sú podľa žalovanej ničím nepodložené, absurdné a urážajúce. 18. V súvislosti s absenciou protiprávneho konania odkázala na svoje podrobné vyjadrenia uvedené v napadnutom rozhodnutí, ktoré podľa nej postačujúco a jasne vysvetľujú právny názor v danej veci. Zdôraznila, že v odvolacom konaní boli zistené nedostatky napravené. Žalobkyňa naopak zotrvala na stanovisku, že je nesprávne tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého pri predaji nebalených potravín postačuje uvádzať prítomnosť alergénov len v katalógu, a to s poukazom na všeobecne záväzné práve predpisy a nariadenie č. 1169/2011. Taktiež zotrvala na tom, že výrobky po dátume spotreby sa nenachádzali na predajnej ploche. Vo vzťahu k nesprávnej právnej kvalifikácii a jej zmätočnosti mala za to, že nie je podstatné, kde sa potraviny nachádzali, ale že boli predmetom umiestnenia na trh, ktoré umiestnenie okrem iného zahŕňa aj skladovanie.
19. Žalovaná v ďalšej časti podania vyjadrila presvedčenie, že úradná kontrola potravín dňa 14. mája 2016 bola u žalobkyne vykonaná v zmysle právnych predpisov, dôkazy, ktoré boli zhromaždené, nevyvolávajú pochybnosti o spôsobe ich získania, spoľahlivosti či presnosti. Kontrola bola vykonaná za prítomnosti zodpovedného zamestnanca, účastníkovi bola preukázateľne poskytnutá možnosť riadne sa obhajovať, vyjadrovať a navrhovať doplnenia a dôkazy. Následné rozhodnutia vychádzali výlučne zo zákonných dôkazov, preto nedošlo k porušeniu práva prevádzkovateľa na spravodlivý proces podľa čl. 6 Dohovoru. Žalovaná poukázala na jednoznačne vymedzené zákonné právo vykonávať úradné kontroly bez povolenia, ohlásenia a pri kontrole neboli porušené žiadne práva účastníka na ochranu súkromia, keďže inšpektori pri výkone kontroly nezasahovali do súkromnej sféry, napríklad kontrolou pošty, prehliadkou kancelárií, ale kontrolovali výlučne prevádzkovú časť priestorov. 20. Vo vzťahu k uloženej pokute žalovaná argumentovala tým, že ani rozhodnutia v obdobných veciach neobsahujú závery, že orgány úradnej kontroly potravín nemajú pri určení výšky pokuty sporné ustanovenie § 28 ods. 8 zákona o potravinách brať do úvahy. Správne orgány sú povinné rešpektovať platnú právnu úpravu a postupovať len v medziach ňou určených. 21. S ohľadom na uvedené žalovaná rezultovala, že pri ukladaní pokuty postupovala v súlade so zákonom, jej rozhodnutie je zákonné, zrozumiteľné, vychádza z náležite zisteného skutkového stavu veci a obsahuje všetky predpísané náležitosti. Navrhla preto, aby súd žalobu podľa § 190 SSP v celom rozsahu zamietol, pričom nežiadala nariadenie pojednávania vo veci. Posúdenie otázky, či sú splnené podmienky na priznanie odkladného účinku, ponechala na rozhodnutie súdu. 22. Žalobkyňa k vyjadreniu žalovanej podala repliku, doručenú krajskému súdu 16. mája 2018. Na predloženú argumentáciu reagovala tak, že ju považovala za nepodloženú a nespôsobilú obstáť. Poukázala na to, že totožnosť konajúceho zamestnanca nie je z rozhodnutia zistiteľná. Na zabezpečenie nezávislosti a nezaujatosti je podľa nej potrebné, aby prvostupňový a druhostupňový orgán spolu nekomunikovali. Úradný postup vykonaný zamestnancom pri úradnej kontrole potravín je úradným postupom toho istého subjektu, ktorý rozhodol o odvolaní, aj keď rozhodnutie podpísal iný zamestnanec. Žalobkyňa nemá garanciu, že rozhodnutie o odvolaní nepripravil ten istý zamestnanec žalovanej, ktorý vykonával kontrolu, a žalovaná nepreukázala, že o odvolaní rozhodla iná osoba. Ďalej uviedla, že úradnú kontrolu vykonala hybridná skupina inšpektorov, ktorá nemá oporu v právnom poriadku Slovenskej republiky. Žalovaná podľa nej môže udeliť poverenie na výkon kontroly v územnom obvode inej RVPS len zamestnancovi RVPS, teda nie svojim vlastným zamestnancom. Postup žalovanej bol nad rámec zákona. Bezpredmetná je aj smernica o konflikte záujmov, nakoľko tá rieši vzťahy navonok, nie dovnútra, a nesprávny je aj názor žalovanej, že výkon kontroly je úkonom pred začatím správneho konania, pretože sa v ňom rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach osôb, najmä ukladaním opatrení na mieste. Navyše podľa § 31 ods. 2 zákona o potravinách sa na konanie vzťahuje Správny poriadok s určitými výnimkami. Zápisnica preto mala byť spísaná a záznam nemôže slúžiť ako dôkaz. V ostatnej argumentácii žalobkyňa zotrvala na svojich vyjadreniach a návrhoch uvedených v správnej žalobe. 23. K replike sa vyjadrila žalovaná podaním doručeným krajskému súdu 8. júna 2018. Vo vzťahu k námietke porušenia zásady dvojinštančnosti zdôraznila vydané rozhodnutia, ktoré sa zaoberali predmetnou otázkou so záverom o nedôvodnosti námietok žalobkyne (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 27. septembra 2017, sp. zn. 7Sžo/262/2015 v spojení s rozsudkom Krajského súdu v Bratislave z 18. júna 2015, č. k. 1S/141/2014-117, a iné), pričom rovnako zotrvala na záveroch o zákonnosti inšpekcie ako takej. Nesúhlasila so záverom, že z kontroly mala byť vyhotovená zápisnica a poukázala na znenie § 28 ods. 10 zákona o potravinách, z ktorého vyplýva, že konanie o uložení pokuty nezačína v deň začatia výkonu kontroly. Zhrnula, že orgán kontroly postupoval zákonným spôsobom v rozsahu svojej pôsobnosti, pričom nedošlo z jeho strany k nezákonnému zásahu. V ostatných častiach zotrvala na svojich predchádzajúcich záveroch, vyjadreniach a návrhoch. 24. Podaním doručeným krajskému súdu 29. mája 2019 označeným ako „Doplnenie argumentácie návrhu na predloženie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru EÚ a návrh nového znenia prejudiciálnych otázok“, ktoré bolo dodatočne doručené žalovanej, žalobkyňa modifikovala prejudiciálne otázky, ktoré v správnej žalobe navrhla položiť Súdnemu dvoru EÚ tak, že navrhla položiť otázky v tomto znení:
„a) Aké faktory musí zohľadňovať vnútroštátny súd pri hodnotení, či je pokuta, ktorú ustanovuje právo členského štátu upravujúce sankcie za porušenia potravinového a krmivového práva a iných ustanovení EÚ týkajúcich sa ochrany zdravia zvierat a starostlivosti o zvieratá, primeraná v zmysle jednotlivých ustanovení čl. 55 ods. 1 nariadenia č. 882/2004 a čl. 17 ods. 2 nariadenia č. 178/2002? b) S ohľadom na odpoveď na prvú otázku, bráni požiadavka primeranosti v zmysle čl. 55 ods. 1 nariadenia č. 882/2004 a čl. 17 ods. 2 nariadenia č. 178/2002 členskému štátu udeliť, berúc pritom tiež do úvahy práva prevádzkovateľov potravinových podnikov, pokutu na spodnej hranici sadzby vo výške X XXX XXX Eur za porušenie povinností podľa týchto nariadení bez ohľadu na závažnosť a druh porušenia a bez ohľadu na účel povinnosti stanovenej potravinovým právom, ktorej splnenie má táto pokuta údajne za cieľ vynútiť? c) Pri hodnotení primeranosti, v zmysle čl. 55 ods. 1 nariadenia č. 882/2004 a čl. 17 ods. 2 nariadenia č. 178/2002, spodnej hranice sadzby pokuty vo výške X XXX XXX Eur za porušenie povinností podľa týchto nariadení, musí vnútroštátny súd vziať do úvahy, či sa povinnosť potravinového práva, ktorej splnenie má pokuta údajne vynútiť, týka len ochrany kvality potravín a nie ochrany ľudského zdravia? Žalobkyňa mala za to, že s ohľadom na rozsudok Európskeho súdneho dvora z 9. marca 1978 č. 106/77 vo veci Simmenthal II je krajský súd povinný zabezpečiť plný účinok noriem práva EÚ a z vlastnej moci neuplatniť také vnútroštátne ustanovenie, ktoré by bolo v rozpore s právom EÚ, a to bez toho, aby musel čakať na zrušenie § 28 ods. 8 zákona o potravinách legislatívnou cestou. V opačnom prípade by došlo k popretiu záväzkov, ktoré Slovenská republika prevzala vstupom do EÚ. Žalobkyňa preto navrhla, aby sa súd obrátil na Súdny dvor EÚ a podľa situácie konanie prerušil podľa § 100 ods. 1 písm. c) SSP až do jeho rozhodnutia. 25. Podaním doručeným krajskému súdu dňa 17. augusta 2022 označeným ako „Vyjadrenie v súvislosti s prijatou novelou zákona o potravinách a k porušeniu zásad ukladania trestov“, ktoré bolo dodatočne doručené žalovanej, žalobkyňa dala súdu do pozornosti zmenu zákona o potravinách, ku ktorej došlo zákonom č. 211/2022 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z. z. o potravinách v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 491/2001 Z. z. o organizovaní trhu s vybranými poľnohospodárskymi výrobkami v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 211/2022 Z. z.“). Poukázala na to, že touto novelou sa mení od 1. júla 2022 ukladanie sankcií za porušenie zákona o potravinách, a podrobne analyzovala zmeny, ku ktorým došlo. Žiadala zohľadniť, že napadnuté rozhodnutie je v časti určenia najzávažnejšieho deliktu na účely uloženia pokuty zmätočné, podľa novej právnej úpravy by žalobkyni vôbec nebola uložená pokuta za umiestňovanie na trh potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti a že na takéto konanie už nie je možné aplikovať § 28 ods. 8 zákona o potravinách, pričom nie sú splnené ani podmienky pre aplikáciu § 28 ods. 9 tohto zákona. Žalobkyňa mala za to, že v danej veci je potrebné aplikovať novú právnu úpravu prizmou trestnoprávnych zásad ukladania trestov. V súvislosti s uloženou pokutou namietla aj skutočnosť, že predchádzajúce rozhodnutie zohľadnila RVPS pri posudzovaní konania dvakrát, v rozpore so zásadou ne bis in idem, a to ako okolnosť podmieňujúcu použitie vyššej sadzby pokuty i ako priťažujúcu okolnosť pri hodnotení minulosti žalobkyne. Uložená pokuta je podľa nej aj v rozpore so zásadou úmernosti a pri jej ukladaní nebola zohľadnená závažnosť protiprávneho konania. 26. Vzhľadom na uvedené žiadala, aby súd napadnuté rozhodnutie zrušil a vec vrátil žalovanej na ďalšie konanie s tým, že v rozsudku vyjadrí záväzný právny názor okrem iného aj o povinnosti aplikovať priaznivejšiu právnu úpravu a dodržiavať zásadu materiálnej pravdy a trestnoprávne zásady ukladania trestov. 27. Podaním doručeným krajskému súdu dňa 1. decembra 2022 označeným ako „Informácia o rozhodnutí Ústavného súdu Slovenskej republiky vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 3/2019“, ktoré bolo dodatočne doručené žalovanej, žalobkyňa dala súdu do pozornosti uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „ÚS SR“, príp. „ústavný súd“) z 12. októbra 2022, č. k. PL. ÚS 3/2019 – 86, ktorým bolo konanie o návrhoch Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Prešove a Krajského súdu v Trenčíne o súlade právnych predpisov zastavené a v ktorom ÚS SR vyslovil názor na aplikáciu novšej právnej úpravy. 28. Žalobkyňa žiadala, aby súd vzal do úvahy uvedené skutočnosti a aby napadnuté rozhodnutie zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie s tým, že v rozsudku vyjadrí právny názor okrem iného o povinnosti aplikovať priaznivejšiu právnu úpravu.
29. Podaním doručeným krajskému súdu dňa 10. marca 2023 sa k podaniam žalobkyne vyjadrila žalovaná, ktorá okrem iného vyjadrila názor, že budúcu priaznivejšiu právnu úpravu nie je možné subsumovať pod žiadny z dôvodov, ktoré vymedzuje SSP pre zrušenie právoplatného rozhodnutia, a v danej veci nie je dôvodná ani sankčná moderácia s poukazom na § 198 ods. 2 SSP. K porušeniu trestnoprávnych zásad ukladania trestov dodala, že súhlasí s tvrdením žalobkyne, že pokiaľ je určitá okolnosť dôvodom na aplikáciu kvalifikovanej skutkovej podstaty, nemôže byť zároveň priťažujúcou okolnosťou pri určení pokuty v rámci tejto zvýšenej sadzby, na druhej strane to však podľa nej neznamená, že ako priťažujúca okolnosť nemá byť posúdený súbeh ďalších opakovaných správnych deliktov a pokuty uložené v predchádzajúcom období inými rozhodnutiami. Žalobkyni bola pokuta uložená na úplne spodnej hranici zákonnej sadzby, preto je podľa nej tvrdenie, že nebolo prihliadnuté na závažnosť konania a došlo k dvojnásobnému priťaženiu, neopodstatnené. 30. Vyjadrenie žalovanej bolo na vedomie zaslané žalobkyni a doručené dňa 14. marca 2023. 31. Podaním doručeným Správnemu súdu v Bratislave dňa 21. júla 2023 žalobkyňa oznámila, že v predmetnej veci ďalej netrvá na nariadení pojednávania a súhlasí s tým, aby súd rozhodol bez pojednávania. IV. Relevantná právna úprava 32. Podľa § 2 ods. 1 SSP, v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 33. Podľa § 6 ods. 1 SSP, správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. 34. Podľa § 100 ods. 1 písm. c) SSP, správny súd konanie uznesením preruší, ak podal návrh na začatie prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom Európskej únie podľa medzinárodnej zmluvy, ktorou je Slovenská republika viazaná; uznesenie o návrhu na začatie prejudiciálneho konania správny súd bezodkladne doručí ministerstvu spravodlivosti. 35. Podľa § 194 ods. 1 SSP, správnym trestaním sa na účely tohto zákona rozumie rozhodovanie orgánov verejnej správy o priestupku, správnom delikte alebo o sankcii za iné podobné protiprávne konanie. 36. Podľa § 194 ods. 2 SSP, ak nie je v tejto hlave ustanovené inak, použijú sa na konanie vo veciach správneho trestania ustanovenia o konaní o všeobecnej správnej žalobe. 37. Podľa § 191 ods. 1 písm. c) SSP, správny súd rozsudkom zruší napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy, ak vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci. 38. Podľa § 191 ods. 4 SSP, ak správny súd zrušuje rozhodnutie alebo opatrenie, podľa okolností môže aj bez návrhu súčasne vysloviť, že vec sa vracia na ďalšie konanie žalovanému, prípadne orgánu verejnej správy podľa odseku 3. Ak správny súd zruší rozhodnutie alebo opatrenie, lehota na vydanie rozhodnutia alebo opatrenia v ďalšom konaní začne orgánu verejnej správy plynúť až po doručení všetkých administratívnych spisov pripojených k prejednávanej veci. 39. Podľa § 191 ods. 6 SSP právnym názorom, ktorý vyslovil správny súd v zrušujúcom rozsudku, je orgán verejnej správy v ďalšom konaní viazaný. Ak orgán verejnej správy v ďalšom konaní nepostupoval v súlade s právnym názorom správneho súdu a správny súd opätovne zrušil rozhodnutie orgánu verejnej správy alebo opatrenie orgánu verejnej správy z tých istých dôvodov, môže správny súd i bez návrhu v zrušujúcom rozsudku uložiť orgánu verejnej správy pokutu.
40. Podľa § 493e SSP, konania začaté a neskončené do 30. júna 2023 sa dokončia podľa tohto zákona v znení účinnom do 30. júna 2023; ustanovenie § 493f tým nie je dotknuté. 41. Podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách v znení účinnom do 31. decembra 2016 orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 1 000 eur do 500 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby alebo po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. 42. Podľa § 28 ods. 7 zákona o potravinách v znení účinnom do 31. decembra 2016, ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 4, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4. 43. Podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách v znení účinnom do 31. decembra 2016, ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 7, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu od 1 000 000 eur do 5 000 000 eur. 44. Podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách v znení účinnom od 1. júla 2022 orgán úradnej kontroly potravín uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe podnikateľovi pokutu od 1 000 eur do 500 000 eur, ak v rozpore s týmto zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby. 45. Podľa § 28 ods. 8 (pôvodne § 28 ods. 7) zákona o potravinách v znení účinnom od 1. júla 2022, ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu tých istých povinností, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 4, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do dvojnásobku sadzby pokuty podľa odseku 4. 46. Podľa § 28 ods. 9 (pôvodne § 28 ods. 8) zákona o potravinách v znení účinnom od 1. júla 2022, ak do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o uložení pokuty dôjde k opakovanému porušeniu povinnosti, za ktoré bola uložená pokuta podľa odseku 8, orgán úradnej kontroly potravín uloží pokutu až do štvornásobku sadzby pokuty podľa odseku 4. V. Konanie pred správnym súdom a právne posúdenie veci 47. Na základe § 3 ods. 1, ods. 3 zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 151/2022 Z. z.“) začal od 1. júna 2023 činnosť Správny súd v Bratislave a súčasne výkon súdnictva prešiel z Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Nitre a Krajského súdu v Trnave na Správny súd v Bratislave vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. júna 2023 daná právomoc správnych súdov. Predmetná vec, v ktorej rovnako došlo k prechodu výkonu súdnictva, bola náhodným výberom pridelená na prejednanie a rozhodnutie do senátu 5S Správneho súdu v Bratislave, ktorý ďalej konal vo veci. 48. Uznesením krajského súdu z 23. marca 2018, č. k. 2S/312/2017-127, bol na podklade návrhu žalobkyne priznaný správnej žalobe odkladný účinok až do právoplatnosti rozhodnutia správneho súdu vo veci samej. Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť dňa 25. apríla 2018. 49. Uznesením krajského súdu z 3. augusta 2018, č. k. 2S/312/2017-158, bolo konanie v predmetnej veci podľa § 100 ods. 2 písm. a) SSP prerušené, a to až do právoplatného skončenia konania na Ústavnom súde Slovenskej republiky vedenom pod sp. zn. Rvp 1159/2018 o návrhu Krajského súdu v Bratislave podanom vo veci sp. zn. 5S/161/2017 podľa čl. 125 ods. 1 písm. a), čl. 130 ods. 1 písm. d) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“) na konanie o súlade § 28 ods. 8 zákona o potravinách s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1, ods. 4, čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy, ako aj s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru, ktoré by mohlo mať význam pre rozhodnutie v danej veci. Uznesenie nadobudlo právoplatnosť dňa 16. augusta 2018.
50. Uznesením z 20. februára 2023, č. k. 2S/312/2017-223, predsedníčka senátu krajského súdu podľa § 100 ods. 3 veta druhá SSP rozhodla, že súd v predmetnom konaní pokračuje, a to s poukazom na vydanie rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky z 12. októbra 2022, č. k. PL.ÚS 3/2019-86. 51. Správny súd po oboznámení sa s obsahom spisového materiálu a administratívneho spisu správneho orgánu, preskúmal napadnuté rozhodnutia oboch stupňov, ako i postup predchádzajúci ich vydaniu v medziach žalobného návrhu a podstatných žalobných bodov (§ 134 ods. 1 SSP, § 183 SSP), vychádzajúc zo stavu existujúceho v čase právoplatnosti rozhodnutia (§ 135 ods. 1 SSP v spojení s § 493e SSP), zistiac existenciu vady trestania podľa § 195 písm. d) SSP, spočívajúcu v zmene zákona použitého pri ukladaní trestu, ktorá je pre žalobkyňu priaznivejšia a ktorá oprávňuje správny súd preskúmať napadnuté rozhodnutie nad rozsah uplatnených žalobných bodov, za splnenia procesných podmienok (§ 107 ods. 2 SSP a § 137 ods. 4 SSP), vec prejednal bez nariadenia pojednávania a dospel k záveru o dôvodnosti žaloby. 52. O návrhu žalobkyne na prerušenie konania podľa § 100 ods. 1 písm. c) SSP správny súd rozhodol tak, že tento zamietol. 53. Podmienkou aplikácie ustanovenia § 100 ods. 1 písm. c) SSP, ktoré upravuje obligatórne prerušenie konania (teda povinnosť súdu takto postupovať) je, aby bol vo veci podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom EÚ podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Predpokladom takejto prejudiciálnej iniciatívy zo strany súdu však je existencia pochybnosti o výklade práva EÚ, pričom platí, že povinnosť obrátiť sa na Súdny dvor EÚ má až ten vnútroštátny orgán (súd), proti rozhodnutiu ktorého nie je prípustný opravný prostriedok, ak pred ním bola takáto otázka riešená. Výnimky z tejto povinnosti zadefinoval Súdny dvor EÚ vo svojom rozhodnutí vo veci CILFIT, C-283/81, podľa ktorého povinnosť položiť prejudiciálnu otázku nevznikne, ak: - otázka, ktorá vznikla v konaní pred vnútroštátnym súdom, už bola Súdnym dvorom EÚ zodpovedaná, tzv. acte éclairé, teda právny akt, ktorého význam už Súdny dvor objasnil, - skutočnosť, že odpoveď na otázku, ktorá vznikla v konaní pred vnútroštátnym súdom, je zjavná a nepripúšťa žiadne rozumné povinnosti o spôsobe jej riešenia, tzv. acte clair, teda právny akt, ktorého význam je jednoznačný, jasný, a to pre všetky členské štáty a ich orgány. 54. V predmetnej veci došlo po podaní návrhu žalobkyne k zmene vnútroštátnej právnej úpravy zo strany zákonodarcu, konkrétne k zmene zákona o potravinách, uskutočnenej zákonom č. 211/2022 Z. z., ktorou bolo okrem iného upravené ukladanie pokút za správne delikty spáchané podľa zákona o potravinách, vrátane sporného ustanovenia § 28 ods. 8, podľa ktorého bola pokuta za iný správny delikt uložená aj žalobkyni, pričom táto zmena sa zároveň dotkla otázok, ktoré mali byť podľa žalobkyne riešené v prejudiciálnom konaní (primeranosť sankcie). Vzhľadom k tomu, že výška uloženej pokuty bude predmetom ďalšieho konania po zrušení rozhodnutia žalovanej, je takýto návrh žalobkyne bezpredmetný. Navyše správny súd má za to, že v danom konaní nevznikli pochybnosti o výklade práva EÚ, ktoré by mali byť odstraňované podaním návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ale nastolené otázky bolo potrebné riešiť na vnútroštátnej úrovni, k čomu aj došlo. 55. S ohľadom na uvedené správny súd návrh žalobkyne na prerušenie konania ako nedôvodný zamietol. 56. Predmetom konania v danej veci je preskúmanie zákonnosti napadnutého rozhodnutia žalovanej, ktorým bolo (v spojení s rozhodnutím RVPS) na základe úradnej kontroly potravín vykonanej dňa 14. mája 2016 v prevádzkarni žalobkyne na Bajkalskej č. 19 v Bratislave (filiálka č. 104) konštatované, že žalobkyňa sa dopustila porušenia zákona o potravinách a ďalších osobitných predpisov konkrétnym konaním napĺňajúcim znaky iných správnych deliktov identifikovaných v skutkovej vete prvostupňového rozhodnutia vrátane ich právnej kvalifikácie, s modifikáciou špecifikovanou v napadnutom rozhodnutí, a bola jej uložená úhrnná pokuta vo výške X XXX XXX Eur podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách účinného do 31. decembra 2016. 57. O priebehu a výsledkoch kontroly bol v konaní pred RVPS spísaný Záznam o úradnej kontrole potravín zo 14. mája 2016, č. ŠVPS SR/2016/So,Mi,Má/24 (ďalej len „Záznam“), ktorý je obsahom administratívneho spisu a z ktorého vyplýva, že kontrola bola vykonaná podľa § 21 ods. 1 písm. c) zákona o potravinách, použitou metódou bola inšpekcia a jej účelom bola cielená kontrola zameraná
na dodržiavanie požiadaviek zákona o potravinách. Kontrolu vykonali inšpektor orgánu úradnej kontroly potravín žalovanej, odbor auditu a kontroly, inšpektor orgánu úradnej kontroly potravín žalovanej, odbor legislatívny a právny, vedúci odboru RVPS Banská Bystrica, a inšpektor RVPS Bratislava – mesto. Kontrolné zistenia sa týkali najmä oblastí: príjem tovaru, hygiena skladovania a predaja, výroba pekárskych výrobkov dopekaním zo zmrazeného polotovaru, predajná plocha, dodržiavanie teplotných režimov, osobná hygiena, označovanie potravín, dátum spotreby a dátum minimálnej trvanlivosti potravín. Na základe zistených skutočností boli podľa § 20 ods. 2 zákona o potravinách uložené opatrenia na mieste: stiahnuť z predaja potraviny nesprávne označené, potraviny po uplynutí dátumu spotreby/dátumu minimálnej trvanlivosti, potraviny nevhodné na ľudskú spotrebu, a zabezpečiť uchovávanie potravín v súlade s deklaráciou prevádzkovateľa na ich obale. Záznam opatril svojím podpisom zástupca vedúceho filiálky, ktorý v rámci vyjadrenia k výsledkom kontroly uviedol, že bude informovať vedenie. Prílohou Záznamu je Protokol o odbere vzorky č. 271667, z ktorého vyplýva, že vzorka bola odobratá z dôvodu podozrenia na hnilobu. Žalobkyňa sa k Záznamu vyjadrila podaním datovaným 23. mája 2016, v ktorom vzniesla námietky. Odpoveď k námietkam bola vypracovaná žalovanou dňa 30. júna 2016. 58. Dňa 5. mája 2017 bolo žalobkyni doručené upovedomenie o začatí správneho konania vo veci uloženia pokuty pre podozrenie zo spáchania iných správnych deliktov na základe Záznamu. Súčasťou upovedomenia bola fotodokumentácia. K upovedomeniu sa žalobkyňa vyjadrila podaním datovaným 15. mája 2017. 59. Prvostupňové rozhodnutie bolo vydané dňa 3. júla 2017 pod č. k. 169/1457/2017-163. Vo vzťahu k ukladanej pokute RVPS ako prvostupňový orgán uviedla, že pri ukladaní pokuty uplatnila na základe analógie legis tzv. absorpčnú zásadu, ktorej podstata tkvie v absorpcii sadzieb (prísnejší trest pohlcuje miernejší) a uložila pokutu za iný správny delikt podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách, teda podľa ustanovenia vzťahujúceho sa na iný správny delikt najprísnejšie postihnuteľný, podľa ktorého orgán úradnej kontroly potravín uloží osobe pokutu od 1 000 Eur do 500 000 Eur, ak v rozpore so zákonom alebo osobitnými predpismi umiestňuje na trh potraviny po uplynutí dátumu spotreby alebo po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. Konštatovala, že naplnenie skutkovej podstaty iných správnych deliktov bolo považované za priťažujúcu okolnosť. Ďalej konštatovala, že pri určení výšky uloženej pokuty sa prihliadalo na charakter a závažnosť zisteného protiprávneho konania, spočívajúceho v porušení zákonom chráneného práva spotrebiteľa na predaj výrobkov zdravotne bezpečných a v neporušenej kvalite. Dospela k názoru, že konanie žalobkyne je opakovaným konaním a bola splnená podmienka na uloženie pokuty v rozsahu podľa § 28 ods. 8 zákona o potravinách. Pri určení výšky pokuty zohľadnila aj dĺžku trvania protiprávneho stavu, minulosť prevádzkovateľa, ktorému už bola uložená pokuta za porušenie zákona o potravinách, konkrétne: - rozhodnutím zo dňa 26. novembra 2015, č. 306/2310/2015-163, úhrnná pokuta X XXX Eur podľa § 28 ods. 4 písm. b) zákona o potravinách v znení účinnom do 31. marca 2015 za použitie na výrobu potravín zložky po uplynutí dátumu spotreby a za umiestňovanie na trh výrobkov nevhodných na ľudskú spotrebu; - rozhodnutím z 3. marca 2016, č. 54/442/2016-163, úhrnná pokuta X XXX Eur podľa § 28 ods. 4 písm. i) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách v znení účinnom do 31. marca 2015 za umiestňovanie na trh potravín po uplynutí dátumu minimálnej trvanlivosti. Opakované konanie podľa nej bolo preukázané v prípade správnych deliktov podľa § 28 ods. 2 písm. o) zákona o potravinách. Naplnené bolo aj ustanovenie § 28 ods. 7 zákona o potravinách. 60. Na základe odvolania podaného žalobkyňou žalovaná dňa 18. októbra 2017 vydala napadnuté rozhodnutie č. 3308/2017-2, v ktorom okrem iného potvrdila uloženú pokutu v stanovenej výške. Rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť dňa 23. októbra 2017. Námietkam žalobkyne čiastočne vyhovela a v časti zmenila skutkové vety a právnu kvalifikáciu správnych deliktov. Stotožnila sa s výškou uloženej pokuty s poukazom na § 28 ods. 9 zákona o potravinách i jej odôvodnením a doplnila ďalšie podporné vysvetlenie s tým, že pokuta bola určená na dolnej hranici sadzby. 61. V priebehu súdneho konania v danej veci došlo k legislatívnej zmene právnej úpravy zákona o potravinách, ktorá zmena bola prijatá zákonom č. 211/2022 Z. z. s účinnosťou od 1. júla 2022. Uvedenou novelou došlo k úprave pravidiel pri ukladaní pokút vrátane sporného ustanovenia § 28 ods. 8 zákona o potravinách, ktoré boli aplikované v súvislosti s uložením peňažnej sankcii žalobkyni ako kontrolovaného subjektu.
62. Podľa Dôvodovej správy k zákonu č. 211/2022 Z. z. (B. Osobitná časť, K bodu 17) „v ustanovení dochádza k úprave dolnej hranice sadzby pokuty pri opakovanom porušení povinností podľa § 28 ods. 8, za ktoré bola orgánom úradnej kontroly potravín uložená pokuta, a to z dôvodu, že ustanovená dolná hranica pokuty by mohla byť pre viaceré subjekty likvidačná a neumožňovala v rámci správnej úvahy aplikovanej príslušným správnym orgánom uložiť primeranú pokutu. Napríklad aj pri subjektoch s obratom pod 1 000 000 eur ukladalo ustanovenie orgánu úradnej kontroly potravín povinnosť uložiť minimálnu pokutu 1 000 000 eur. Od roku 2014 bolo uložených podľa predmetného paragrafu 33 miliónových pokút, pričom nenadobudli právoplatnosť a sú v súčasnosti predmetom konania na vecne a miestne príslušných súdoch a na Ústavnom súde Slovenskej republiky. Ani jedna z uložených miliónových pokút nebola pre prevádzkovateľa likvidačná.“ 63. Okrem uvedeného zákon č. 211/2022 Z. z. modifikoval i skutkovú podstatu iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 4 písm. i) zákona o potravinách, keď bola vypustená jedna z alternatív postihnuteľného protiprávneho konania. 64. Dôvodová správa k zákonu č. 211/2022 Z. z. (B. Osobitná časť, K bodu 15) k tejto zmene uvádza, že sa upravuje skutková podstata vo vzťahu k možnosti uvádzania potravín po uplynutí DMT na trh podľa § 6 ods. 7. V rámci prechodných ustanovení § 31ai zákona č. 211/2022 Z. z. zákonodarca zakotvil pravidlo, podľa ktorého konanie o uložení pokuty podľa § 28 a 29, ktoré sa začalo a právoplatne neskončilo do 30. júna 2022, sa dokončí podľa tohto zákona v znení účinnom od 1. júla 2022. 65. Z uvedených skutočností je jednoznačné, že zmena právnej úpravy sa priamo dotýka ustanovení, ktoré boli aplikované pri ukladaní pokuty vo vzťahu k žalobkyni v predmetnom konaní pred orgánmi verejnej správy a tieto zmeny sú v jej prospech, hoci nastali až po právoplatnosti napadnutého rozhodnutia, v priebehu konania pred správnym súdom. V tejto súvislosti správny súd poukazuje na právny záver vyplývajúci z rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Asan/2/2019 z 5. novembra 2019, publikovaný v Zbierke stanovísk najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. R 20/2021, podľa ktorého „...rešpektujúc princípy správneho trestania, ak správne orgány v rámci konania o správnom delikte uložili sankciu v súlade s právnou úpravou účinnou v čase, keď o tejto sankcii rozhodovali, avšak následne v priebehu súdneho prieskumu došlo k zmene právnej úpravy v prospech páchateľa, ktorý namietol neprimeranosť (neproporcionálnosť) peňažnej sankcie, pôvodne uloženej správnym orgánom, je povinnosťou správneho súdu prihliadať na zmenu v právnej úprave sankcie, a to aj v prípade, že táto nastala hoci až po právoplatnosti rozhodnutí správnych orgánov vo veci samej.“ 66. Správny súd zároveň poukazuje na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 3/2019-86 zo dňa 12. októbra 2022, , ktorým bolo zastavené konanie o návrhoch Krajského súdu v Bratislave, Krajského súdu v Prešove a Krajského súdu v Trenčíne podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy na vyslovenie nesúladu ustanovenia § 28 ods. 8 v časti slov „od 1 000 000 Eur“ zákona o potravinách v znení účinnom do 30. júna 2022 s Ústavou a Dohovorom z dôvodu, že preskúmavaný právny predpis stratil platnosť pred vyhlásením nálezu vo veci. Návrhy označených súdov vo veci pred ÚS SR vzišli z konaní o správnych žalobách prevádzkovateľov predajní potravín proti rozhodnutiam žalovanej, ktorá pri rozhodovaní o odvolaniach proti rozhodnutiam RVPS uložila najnižšiu možnú pokutu X XXX XXX Eur podľa § 28 ods. 4 v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách. ÚS SR v odôvodnení svojho uznesenia poukázal na to, že napadnuté ustanovenie § 28 ods. 8 zákona o potravinách stratilo 30. júna 2022 platnosť, a to prijatím zákona č. 211/2022 Z. z., ktorým bola nahradená pôvodná právna úprava § 28 ods. 8 novou úpravou (aktuálne § 28 ods. 9 zákona), pričom okrem iného konštatoval: „16. Ústavný súd už opakovane vyslovil, že v situácii, keď právny predpis dovoľuje dvojaký výklad (jeden ústavne konformný a druhý ústavne nekonformný), všeobecné súdy majú povinnosť vykladať právny predpis spôsobom ústavne konformným. Toto právo a zároveň aj povinnosť všeobecných súdov vyplývajúca z čl. 152 ods. 4 ústavy sa však nedá použiť vtedy, keď jednoznačné znenie normatívneho textu vylučuje jeho interpretáciu iným spôsobom. Ústavne konformný výklad právnej normy, resp. výklad právnej normy totiž nemôže siahať tak ďaleko, aby sa dostal do rozporu so znením, resp. so zmyslom vykladaného normatívneho textu. V takomto prípade by totiž už nešlo o výklad, ale o faktickú novelizáciu právnej normy a odlišné ponímanie normatívneho textu by bolo treba považovať za prejav arbitrárnosti (II. ÚS 244/09, I. ÚS 212/06, I. ÚS 338/06).“
67. Ústavný súd dal do pozornosti vôľu zákonodarcu zmeniť neprimerané sankcie poukazom na dôvodovú správu k zákonu č. 211/2022 Z. z. k bodu 17 tohto zákona, v ktorej sa uvádza: „V ustanovení dochádza k úprave dolnej hranice sadzby pokuty pri opakovanom porušení povinností podľa § 28 ods. 8 za ktoré bola orgánom úradnej kontroly potravín uložená pokuta a to z dôvodu, že ustanovená dolná hranica pokuty by mohla byť pre viaceré subjekty likvidačná a neumožňovala v rámci správnej úvahy aplikovanej príslušným správnym orgánom uložiť primeranú pokutu. Napríklad aj pri subjektoch s obratom pod 1 000 000 eur ukladalo ustanovenie orgánu úradnej kontroly potravín povinnosť uložiť minimálnu pokutu 1 000 000 eur. Od roku 2014 bolo uložených podľa predmetného paragrafu 33 miliónových pokút, pričom nenadobudli právoplatnosť a sú v súčasnosti predmetom konania na vecne a miestne príslušných súdoch a na Ústavnom súde Slovenskej republiky.“ 68. V nasledujúcich bodoch uznesenia ústavný súd dôvodil: „18. V nadväznosti na to pojem právoplatnosti použitý v „prechodníkovom“ ustanovení musí byť v rovine skúmania vzťahu medzi správnym konaním a správnym súdnym konaním vo veci správneho trestania interpretovaný so zreteľom na skutočnosť, že správny súd (teda aj krajské súdy ako navrhovatelia) koná v prípade správnej žaloby vo veciach správneho trestania, čo znamená, že rozhoduje v plnej jurisdikcii [rieši nielen právne otázky prepojené na kritérium zákonnosti, ale môže vykonávať aj dokazovanie v zmysle § 197 Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“)]. 19. Podstatou plnej jurisdikcie je požiadavka, aby správny súd nebol viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby a aby disponoval právomocou napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy preskúmať v plnom rozsahu. Správny súd teda musí mať právomoc v takom rozsahu, aby bol objektívne schopný posúdiť všetky relevantné skutkové, ako aj právne okolnosti [rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) z 2. apríla 1995 vo veci Fischer v. Rakúsko, sťažnosť č. 16922/90]. Plná jurisdikcia predstavuje dôležitý atribút práva na spravodlivý proces a význam tohto inštitútu sa osobitne prejavuje práve v oblasti správneho trestania. Skutočnosť, že správny delikt má trestnú povahu, nebráni tomu, aby o vine a sankcii za protiprávne konanie rozhodoval správny orgán. ESĽP však k tomu dôvodí, že pre nastolenie súladu s dohovorom prichádzajú do úvahy dve alternatívy. Tou prvou je, že orgány vyvodzujúce zodpovednosť za správne delikty majú povahu nezávislého a nestranného tribunálu (súdu), a teda spĺňajú požiadavky zakotvené v čl. 6 ods. 1 dohovoru. V opačnom prípade (absencia postavenia nezávislého a nestranného súdu), tak ako to je aj v podmienkach Slovenskej republiky, musia ich rozhodnutia byť preskúmateľné nezávislým a nestranným súdom v plnom rozsahu (rozhodnutie ESĽP z 28. 1. 1983 vo veci Albert and Le Compte v. Belgicko, sťažnosť č. 7299/75, 7496/76). Práve preto je nevyhnutná plná jurisdikcia správnych súdov.“ 20. Požiadavka konania súdu v plnej jurisdikcii oslabuje rozhraničovací význam pojmu právoplatnosť použitý v § 31ai ods. 1 zákona č. 152/1995 Z. z. natoľko, že záujem na ochrane základných práv a slobôd podnikateľov postihnutých neprimerane prísnymi sankciami, ktorí sa obrátili na navrhovateľov (krajské súdy), vyžaduje interpretáciu slovného spojenia „konanie o uložení pokuty,... ktoré sa právoplatne neskončilo“ tak, že toto konanie zahŕňa nielen správne konanie, v ktorom sa ukladala sankcia podľa napadnutého ustanovenia, ale aj správny súdny prieskum na základe správnej žaloby podanej vo veci správneho trestania. 21. Odôvodnenosť rozširujúceho výkladu § 31ai ods. 1 zákona č. 152/1995 Z. z. zároveň dokresľuje § 195 písm. d) SSP, podľa ktorého správny súd v konaní o žalobe vo veciach správneho trestania nie je viazaný rozsahom ani dôvodmi žaloby, ak ide o dodržanie zásad ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je potrebné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci správneho trestania. K zásadám ukladania trestov (v širšom ponímaní tohto pojmu) patrí aj zásada, že trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase spáchania skutku, podľa neskoršieho zákona len vtedy, ak je to pre páchateľa priaznivejšie (čl. 50 ods. 6 ústavy). Novela zákona č. 152/1995 Z. z. účinná od 1. júla 2022 preto navrhovateľom (krajským súdom) vytvára priestor, aby v procese súdneho prieskumu právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy ukladajúcich sankcie podľa napadnutého ustanovenia prihliadli na zmenu právnej úpravy, ktorá toto ustanovenie vypustila, a teda už netvorí súčasť právneho poriadku. 22. Hranicou prípustnosti ústavne konformného výkladu je aj zabezpečenie funkčnej symbiózy ústavných noriem. Ústavná konformita výkladu pojmovo nemôže znamenať súlad len s niektorými ústavou chránenými hodnotami, kým iné by boli narúšané (PL. ÚS 6/2016). V posudzovanej veci riziko narušenia funkčnej symbiózy ústavných noriem nehrozí, pretože právna istota formálne nastolená právoplatnosťou rozhodnutia orgánu verejnej správy o uložení sankcie nechráni žiadne základné právo ani slobodu, lebo „protistranou“ žalobcov v konaniach pred krajskými súdmi je štát, zastúpený orgánom verejnej správy, ktoré verejnomocenská pozícia vylučuje, aby bol nositeľom základných práv a slobôd
potenciálne chránených právnou istotou nastolenou právoplatnosťou rozhodnutia správneho orgánu o uložení sankcie.“ 69. V nadväznosti na uvedené úvahy ústavný súd v bode 26. uznesenia uzavrel, že „Od krajských súdov sa tak očakáva, že ustanovenie § 31ai ods. 1 zákona č. 152/1995 Z. z. zinterpretujú rozširujúco, nie formalisticky, s prísnym rešpektom k podústavne definovanej kategórii právoplatnosti, a tým aj ústretovo k základným právam, vyslovenia porušenia ktorých sa napadnutým ustanovením navrhovatelia (krajské súdy) domáhali.“ 70. Podľa čl. 50 ods. 6 Ústavy trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Neskorší zákon sa použije, ak je to pre páchateľa priaznivejšie. 71. Podľa čl. 152 ods. 4 Ústavy výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou.
a
72. Podľa § 2 ods. 1 Trestného zákona trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Ak v čase medzi spáchaním činu a vynesením rozsudku nadobudnú účinnosť viaceré zákony, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona, ktorý je pre páchateľa priaznivejší. 73. Podľa § 5 ods. 1 SSP, konanie pred správnym súdom sa okrem princípov, na ktorých spočíva Civilný sporový poriadok a ktoré sa na konanie pred správnym súdom použijú primerane, riadi aj princípmi uvedenými v odsekoch 2 až 12. 74. Podľa čl. 4 ods. 1 Civilného sporového poriadku, ak sa právna vec nedá prejednať a rozhodnúť na základe výslovného ustanovenia tohto zákona, právna vec sa posúdi podľa ustanovenia tohto alebo iného zákona, ktoré upravuje právnu vec čo do obsahu a účelu najbližšiu posudzovanej právnej veci. 75. Hoci správne delikty predstavujú v porovnaní s trestnými činmi nižší stupeň protiprávneho spoločensky nebezpečného a nežiadúceho konania, pri posudzovaní trestnosti skutkov a pri ukladaní trestov v administratívnom konaní sa uplatňujú zásady a princípy, ako v prípade trestných činov. Správne súdy nie sú podľa § 195 písm. d) SSP viazané rozsahom ani dôvodmi žaloby, pokiaľ ide o dodržanie zásad ukladania trestov podľa Trestného zákona, ktoré je nutné použiť aj na ukladanie sankcií v rámci administratívneho trestania. K zásadám ukladania trestov (v širšom ponímaní tohto pojmu) aj podľa názoru ústavného súdu, tak ako to prezentoval vo svojom uznesení sp. zn. PL. ÚS 3/2019 zo dňa 12.10.2022, patrí aj zásada, že trest sa ukladá podľa zákona účinného v čase spáchania skutku, podľa neskoršieho zákona len vtedy, ak je to pre páchateľa priaznivejšie (čl. 50 ods. 6 ústavy v spojení s § 2 ods. 1 Trestného zákona a § 195 písm. d/ SSP ). Aplikácia inštitútu nepravej retroaktivity je tak prípustná, ak je v prospech páchateľa. 76. Vzhľadom na uvedené skutočnosti, v súlade s ústavnokonformným výkladom právnych predpisov, v súlade so zásadami správneho trestania, reflektujúc judikatúru i právny názor Ústavného súdu Slovenskej republiky, rešpektujúc práva dotknutých účastníkov konania, bolo potrebné v danom konaní zohľadniť zmenu právnej úpravy, ku ktorej v priebehu konania pred správnym súdom došlo a ktorá má zásadný vplyv na posúdenie správnosti peňažnej sankcie, uloženej žalobkyni preskúmavanými rozhodnutiami a namietanej žalobkyňou v danom konaní najmä vo vzťahu k jej zákonnosti a primeranosti (body 6/ a 7/ námietok správnej žaloby). 77. Vysloveným právnym názorom správneho súdu je orgán verejnej správy v ďalšom konaní viazaný (§ 191 ods. 6 v spojení s § 194 ods. 2 SSP). Žalovaná, viazaná právnym názorom správneho súdu vysloveným v tomto rozsudku, bude v rámci svojich odvolacích právomocí po vrátení veci povinná aplikovať novú právnu úpravu, ktorá je pre žalobkyňu priaznivejšia, v jej komplexnosti, a teda opätovne posúdiť zistené nedostatky a uloženú sankciu v súlade s ňou pri zohľadnení zásad správneho trestania a subsidiárneho použitia trestnoprávnych zásad ukladania trestov. Zároveň je orgán verejnej správy povinný nové rozhodnutie náležite odôvodniť tak, aby bolo zrozumiteľné a presvedčivé, pričom uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom pre rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia.
Správny súd zdôrazňuje, že ukladanie pokút za správne delikty sa uskutočňuje v rámci úvahy správneho orgánu (diskrečná právomoc), zákonom dovoleného rozhodovacieho procesu, v ktorom správny orgán v zákonom stanovených medziach uplatňuje svoju právomoc a určí výšku sankcie, pričom použitie správnej úvahy musí byť v súlade so zásadami logického uvažovania a rozhodnutie, ktoré je výsledkom tohto procesu (uváženia), musí byť náležite odôvodnené (R 90/2012). 78. Zároveň správny súd dáva do pozornosti, že pre prípad ukladania trestov za predmetné protiprávne konania bude úlohou konajúcich správnych orgánov vo vzťahu k jednotlivým, kontrolou zisteným správnym deliktom prehodnotiť aj právnu skutočnosť prípadného zániku trestnosti za spáchanie správneho deliktu (v zmysle zásad posudzovania trestnosti skutku podľa čl. 50 ods. 6 Ústavy a § 2 ods. 1 vety druhej Trestného zákona), ku ktorej došlo na základe zákona č. 211/2022 Z. z. (napr. § 28 ods. 4 písm. i/ zákona o potravinách). 79. V súvislosti s ďalšími námietkami uplatnenými v správnej žalobe (body 1/ až 5/ námietok) správny súd osobitne poukazuje na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky zo dňa 31. januára 2023, sp. zn. 1Asan/18/2020, ktorý sa totožnými námietkami vo veci tej istej žalobkyne a totožného predmetu konania podrobne zaoberal, a preto na jeho právne závery, najmä tie, ktoré sú uvedené v bodoch 38 – 47 rozhodnutia, v ďalšom odkazuje. Obdobne tak poukazuje na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky zo dňa 27. septembra 2017, sp. zn. 7Sžo/262/2015 a dodáva, že totožné námietky žalobkyne neboli v týchto konaniach uznané ako opodstatnené. 80. Na základe uvedeného správny súd postupujúc v súlade s čl. 50 ods. 6 a čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 2 ods. 1 Trestného zákona a § 195 písm. d) SSP, aplikujúc ustanovenie § 191 ods. 1 písm. c) SSP per analogiam v spojení s § 194 ods. 2 SSP v zmysle princípov a zásad konania podľa § 5 ods. 1 SSP v spojení s čl. 4 ods. 1 Civilného sporového poriadku, zrušil napadnuté rozhodnutie žalovanej pre nesprávne právne posúdenie veci a vec jej vrátil na ďalšie konanie, v ktorom sa žalovaná vysporiada s novou právnou úpravou, pre žalobkyňu priaznivejšou vo vzťahu k výške sankcie a trestnosti kontrolou zistených skutkov. 81. O náhrade trov konania rozhodol správny súd tak, že úspešnej žalobkyni priznal voči žalovanej úplnú náhradu účelne vynaložených trov konania podľa § 167 ods. 1 SSP. O ich výške rozhodne správny súd po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí, samostatným uznesením, ktoré vydá súdny úradník(§ 175 ods. 2 SSP). 82. Toto rozhodnutie prijal správny súd v senáte pomerom hlasov 3 : 0 139 ods. 4 veta prvá SSP).
(§
Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu je prípustná kasačná sťažnosť, ktorú je možné podať prostredníctvom Správneho súdu v Bratislave na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v lehote 30 dní od jeho doručenia (§ 443 ods. 2 písm. a/ v spojení s § 493e SSP). Zmeškanie lehoty na podanie kasačnej sťažnosti nemožno odpustiť (§ 443 ods. 5 SSP). Kasačná sťažnosť proti tomuto rozhodnutiu má odkladný účinok (§ 446 ods. 2 písm. c/ SSP). V kasačnej sťažnosti sa musí okrem všeobecných náležitostí podania podľa § 57 uviesť a) označenie napadnutého rozhodnutia, b) údaj, kedy napadnuté rozhodnutie bolo sťažovateľovi doručené, c) opísanie rozhodujúcich skutočností, aby bolo zrejmé, v akom rozsahu a z akých dôvodov podľa § 440 sa podáva (ďalej len „sťažnostné body“), d) návrh výroku rozhodnutia (sťažnostný návrh). (§ 445 ods. 1 SSP) Sťažnostné body možno meniť len do uplynutia lehoty na podanie kasačnej sťažnosti (§ 445 ods. 2 SSP). Kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len tým, že správny súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že
a) na rozhodnutie vo veci nebola daná právomoc súdu v správnom súdnictve, b) ten, kto v konaní vystupoval ako účastník konania, nemal procesnú subjektivitu, c) účastník konania nemal spôsobilosť samostatne konať pred krajským súdom v plnom rozsahu a nekonal za neho zákonný zástupca alebo procesný opatrovník, d) v tej istej veci sa už skôr právoplatne rozhodlo alebo v tej istej veci sa už skôr začalo konanie, e) vo veci rozhodol vylúčený sudca alebo nesprávne obsadený krajský súd, f) nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, g) rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, h) sa odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu, i) nerešpektoval záväzný právny názor, vyslovený v zrušujúcom rozhodnutí o kasačnej sťažnosti alebo j) podanie bolo nezákonne odmietnuté. (§ 440 ods. 1 SSP) Dôvod kasačnej sťažnosti uvedený v odseku 1 písm. g) až i) sa vymedzí tak, že sťažovateľ uvedie právne posúdenie veci, ktoré pokladá za nesprávne, a uvedie, v čom spočíva nesprávnosť tohto právneho posúdenia. Dôvod kasačnej sťažnosti nemožno vymedziť tak, že sťažovateľ poukáže na svoje podania pred krajským súdom (§ 440 ods. 2 SSP). Sťažovateľ musí byť v konaní o kasačnej sťažnosti zastúpený advokátom. Kasačná sťažnosť a iné podania sťažovateľa musia byť spísané advokátom. Tieto povinnosti neplatia, ak má sťažovateľ, jeho zamestnanec alebo člen, ktorý za neho na kasačnom súde koná alebo ho zastupuje, vysokoškolské právnické vzdelanie druhého stupňa; ide o konania o správnej žalobe podľa § 6 ods. 2 písm. c) a d); je žalovaným Centrum právnej pomoci (§ 449 ods. 1 a 2 SSP).