Text rozhodnutia
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 3. septembra 2026 (*1)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Služby na vnútornom trhu – Smernica 2006/123/ES – Článok 2 ods. 1 – Pôsobnosť – Článok 4 bod 1 – Pojem ‚služba‘ – Výberové konanie v prípade viacerých kandidátov – Článok 12 ods. 1 a 2 – Koncesie na prevádzkovanie malých vodných elektrární a príslušných zariadení na výrobu elektrickej energie – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca automatické obnovovanie udelených koncesií – Článok 49 ZFEÚ“
Vo veci C-653/24,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko) zo 7. októbra 2024 a doručený Súdnemu dvoru 7. októbra 2024, ktorý súvisí s konaním:
Presidente del Consiglio dei ministri
proti
Regione Emilia-Romagna,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predsedníčka druhej komory K. Jürimäe, predseda Súdneho dvora K. Lenaerts, vykonávajúci funkciu sudcu druhej komory, sudcovia F. Schalin (spravodajca), M. Gavalec a Z. Csehi,
generálny advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
tajomník: C. Di Bella, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 13. októbra 2025,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Regione Emilia-Romagna, v zastúpení: G. Falcon, avvocato,
– talianska vláda, v zastúpení: S. Fiorentino, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci G. Aiello a G. Iappelli, avvocati dello Stato,
– nemecká vláda, v zastúpení: J. Möller a P.-L. Krüger, splnomocnení zástupcovia,
– francúzska vláda, v zastúpení: J.-L. Carré a M. Guiresse, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Conte a B. Stromsky, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 11. decembra 2025,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 12 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Presidente del Consiglio dei ministri (predseda Rady ministrov, Taliansko) a Regione Emilia-Romagna (Región Emilia-Romagna, Taliansko) v súvislosti s právnou úpravou, ktorá stanovuje predĺženie platnosti koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární.
Právny rámec
Právo Únie
3 Článok 1 smernice 2006/123, nazvaný „Predmet úpravy“, v odseku 1 písm. b) stanovuje:
„Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.“
4 Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, v odseku 1 písm. b) stanovuje:
„Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.“
5 Článok 4 uvedenej smernice s názvom „Vymedzenie pojmov“ znie takto:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1. ‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 [ES] [teraz článok 57 ZFEÚ];
…“
6 Článok 12 tejto smernice, nazvaný „Výberové konanie v prípade viacerých kandidátov“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Tam, kde je počet povolení pre danú činnosť obmedzený z dôvodu nedostatku dostupných prírodných zdrojov alebo technickej kapacity, členské štáty uplatňujú u potenciálnych kandidátov také výberové konanie, ktoré poskytne v plnom rozsahu záruky nestrannosti a transparentnosti, predovšetkým vrátane primeraného zverejnenia začatia konania, jeho priebehu a ukončenia.
2. V prípadoch uvedených v odseku 1 sa povolenie udeľuje na primeranú určitú dobu a nemôže byť automaticky obnovené, ani nemôže udeľovať žiadnu inú výhodu poskytovateľovi, ktorého platnosť povolenia práve uplynula, ani pre žiadnu osobu, ktorá má s týmto poskytovateľom osobitné väzby.“
Talianske právo
Kráľovský dekrét č. 1775/1933
7 Článok 6 regio decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (kráľovský dekrét č. 1775 – Schválenie kodifikovaného znenia právnych predpisov o vodách a elektrárňach) z 11. decembra 1933 (GURI č. 5 z 8. januára 1934) v znení uplatniteľnom v spore vo veci samej (ďalej len „kráľovský dekrét č. 1775/1933“), definuje „veľké“ vodné elektrárne ako tie, ktoré poháňajú zariadenia na výrobu elektrickej energie s priemerným ročným nominálnym výkonom vyšším ako 3000 kW. Vodné elektrárne, ktorých výkon sa rovná alebo je nižší ako 3000 kW, sa považujú za „malé“ vodné elektrárne.
8 V článku 21 kráľovského dekrétu č. 1775/1933 sa uvádza, že všetky koncesie na prevádzku malých vodných elektrární sú časovo obmedzené, pričom ich trvanie nesmie prekročiť tridsať rokov, po uplynutí ktorých možno tieto koncesie obnoviť podľa článku 28 tohto kráľovského dekrétu.
Regionálny zákon č. 17/2023
9 Článok 3 legge regionale della Regione Emilia-Romagna no 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (Regionálny zákon č. 17 týkajúci sa ustanovení súvisiacich s regionálnym zákonom o stabilite na rok 2024) z 28. decembra 2023 (Burert č. 364 z 28. decembra 2023) v znení uplatniteľnom v spore vo veci samej (ďalej len „regionálny zákon č. 17/2023“), stanovuje, že „ak koncesionár prevádzkujúci malú vodnú elektráreň s výkonom rovnajúcim sa alebo nižším ako 3000 kW získal pomoc na výrobu elektriny vo vodnej elektrárni, platnosť príslušnej koncesie sa na žiadosť vopred podanú koncesionárom predĺži na obdobie poberania tejto pomoci. Nemôže sa však prekročiť maximálna doba platnosti 30 rokov, ktorú stanovuje článok 21 [kráľovského dekrétu č. 1775/1933]“.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
10 Ústavnou sťažnosťou z 23. februára 2024 predseda Rady ministrov začal konanie na Corte costituzionale (Ústavný súd, Taliansko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania, a to s cieľom preskúmať ústavnosť článku 3 regionálneho zákona č. 17/2023.
11 Podľa predsedu Rady ministrov tento článok 3 porušuje článok 117 prvý odsek Costituzione della Repubblica Italiana (Ústava Talianskej republiky) v spojení s článkom 49 ZFEÚ a článkom 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123. Domnieva sa totiž, že pôsobnosť tejto smernice sa vzťahuje na koncesie na prevádzkovanie malých vodných elektrární a že uvedená smernica tak bráni regionálnemu zákonu č. 17/2023 v rozsahu, v akom článok 3 tohto zákona stanovuje ex lege predlžovanie platnosti týchto koncesií. Toto predlžovanie platnosti podľa neho zodpovedá automatickému obnoveniu uvedených koncesií z dôvodu zosúladenia doby platnosti koncesie s obdobím, na ktoré držiteľ získal „stimuly“ na výrobu elektrickej energie prostredníctvom činnosti vodných elektrární.
12 Región Emilia-Romagna vylučuje, aby regionálny zákon č. 17/2023 umožňoval predĺženie platnosti uvedených koncesií, takže výroba energie prostredníctvom malých vodných elektrární nepatrí do pôsobnosti smernice 2006/123. Tvrdí, že vzhľadom na existenciu smerníc, ktoré sa osobitne venujú trhu s elektrickou energiou, je totiž málo pravdepodobné, že by pojem „služba“ v zmysle smernice 2006/123 mohol zahŕňať výrobu nehmotného tovaru, akým je vodná energia.
13 Predkladajúci vnútroštátny súd sa pýta na zlučiteľnosť ustanovení regionálneho zákona č. 17/2023 s článkom 12 smernice 2006/123, keďže existujú faktory umožňujúce kvalifikovať výrobu elektriny súčasne ako „službu“ v zmysle tejto smernice, a tiež aj ako „tovar“.
14 Za týchto okolností Corte costituzionale (Ústavný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 12 ods. 1 a 2 smernice [2006/123] vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje aj na zariadenia vykonávajúce len činnosť výroby elektriny, ako sú napríklad malé vodné elektrárne?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, má sa článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že odkaz na nedostatok zdrojov bráni právnej úprave členského štátu, ktorá ako všeobecné a abstraktné kritérium na rozlíšenie toho, či vodné elektrárne môžu alebo nemôžu spôsobiť nedostatok vodných zdrojov, používa rozdiel medzi veľkými a malými elektrárňami (produkujúcimi hnaciu silu s priemerným ročným nominálnym výkonom vyšším a na druhej strane rovnakým alebo nižším než 3000 kW)?
3. Na záver, v prípade kladnej odpovede na prvú a druhú otázku, má sa článok 12 ods. 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, podľa ktorej sa predlžuje trvanie koncesie, a to z dôvodu potreby umožniť koncesionárovi úplne využitie pomoci na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, pričom nie je dotknuté dodržanie maximálneho trvania (tridsať rokov), ktoré možno od začiatku priznať v súvislosti s koncesiou na prevádzkovanie malej vodnej elektrárne?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
15 Na úvod je potrebné pripomenúť, že v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zavedeného článkom 267 ZFEÚ prináleží Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď, ktorá mu umožní rozhodnúť spor, ktorý prejednáva. V tomto smere Súdnemu dvoru prináleží v prípade potreby preformulovať otázky, ktoré mu boli predložené. Súdny dvor môže navyše zohľadniť normy práva Únie, na ktoré vnútroštátny súd neodkazuje v znení svojich prejudiciálnych otázok (pozri rozsudky z 20. marca 1986, Tissier,35/85, EU:C:1986:143, bod 9; z 28. novembra 2000, Roquette Frères,C-88/99, EU:C:2000:652, bod 18, a z 1. augusta 2025, Alace a Canpelli, C-758/24 a C-759/24, EU:C:2025:591, bod 44).
16 Skutočnosť, že vo svojich otázkach predkladajúci vnútroštátny súd formálne odkázal na určité konkrétne ustanovenia práva Únie, totiž nebráni Súdnemu dvoru, aby mu poskytol všetky prvky výkladu, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie vo veci samej, a aby zo všetkých informácií poskytnutých týmto súdom, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia predkladajúceho vnútroštátneho súdu, abstrahoval tie prvky práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad vzhľadom na predmet sporu (pozri rozsudky z 29. novembra 1978, Redmond,83/78, EU:C:1978:214, bod 26, a z 1. augusta 2025, Alace a Canpelli, C-758/24 a C-759/24, EU:C:2025:591, bod 45).
17 V prejednávanej veci pritom z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že predkladajúci vnútroštátny súd má rozhodnúť o súlade vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá stanovuje automatické obnovovanie koncesií na prevádzkovanie malých vodných elektrární, s právom Únie. V rámci prvej otázky sa teda predkladajúci vnútroštátny súd pýta na uplatniteľnosť smernice 2006/123 na takéto elektrárne.
18 Za týchto podmienok treba konštatovať, že predkladajúci vnútroštátny súd sa prvou otázkou v podstate pýta, či sa článok 2 ods. 1, článok 4 bod 1 a článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 majú vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa uplatňuje na zariadenia, akými sú malé vodné elektrárne, ktorých jedinou činnosťou, alebo prinajmenšom hlavnou činnosťou, je výroba elektrickej energie.
19 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že smernica 2006/123 sa v súlade s jej článkom 2 ods. 1 vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte, pričom pojem „služba“ je definovaný v článku 4 bode 1 tejto smernice ako „akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku [57 ZFEÚ]“.
20 Ďalej, článok 12 ods. 1 uvedenej smernice zahŕňa osobitnú situáciu, kedy počet povolení pre danú činnosť je obmedzený z dôvodu nedostatku dostupných prírodných zdrojov alebo technickej kapacity. V takom prípade sa podľa odseku 2 tohto článku povolenie musí udeliť na primeranú určitú dobu na základe výberového konania medzi kandidátmi. Okrem toho toto povolenie nemôže byť automaticky obnovené, ani nemôže udeľovať žiadnu inú výhodu poskytovateľovi, ktorého platnosť povolenia práve uplynula.
21 V tomto kontexte z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že malé vodné elektrárne vykonávajú činnosť spočívajúcu len vo výrobe elektrickej energie, ktorá je určená buď na jej predaj prostredníctvom jej „dodania do sústavy“, alebo hlavne, či dokonca výlučne na jej vlastnú spotrebu.
22 V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že elektrina je tovarom, produktom, výrobkom a že činnosť vyrábania výrobku nemožno ako takú považovať za službu. Z toho vyplýva, že výroba elektrickej energie ako činnosť vyrábania tovaru nepredstavuje poskytovanie služieb (pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. apríla 1994, Almelo,C-393/92, EU:C:1994:171, bod 28, a z 28. mája 2020, ECO-WIND Construction, C-727/17, EU:C:2020:393, body 56 a 57).
23 Okrem toho Súdny dvor tiež rozhodol, že skutočnosť, že činnosť výroby elektrickej energie je spojená s poskytovaním služieb, nevedie k odlišnému záveru, ak sú dotknuté služby vedľajšie vo vzťahu k hlavnej činnosti výroby elektrickej energie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. mája 2020, ECO-WIND Construction, C-727/17, EU:C:2020:393, bod 59).
24 V prejednávanej veci predkladajúci vnútroštátny súd uvádza, že jedinou činnosťou malých vodných elektrární je výroba elektrickej energie. Preto podľa judikatúry citovanej v bode 22 tohto rozsudku je potrebné konštatovať, že smernica 2006/123 sa na tieto malé elektrárne nemôže vzťahovať.
25 Tento záver nemožno spochybniť ani argumentáciou talianskej vlády, podľa ktorej malé vodné elektrárne vykonávajú činnosť, ktorá ide nad rámec jednoduchej výroby tovaru. Táto vláda konkrétne tvrdí, že prevádzkovateľ takejto elektrárne je povinný vykonávať rad činností súvisiacich s prevádzkou tohto typu zariadenia, ako je obmedzenie odberu vody na hodnoty zlučiteľné s nabíjaním dotknutého kolektora alebo činnosti potrebné na ochranu verejného záujmu súvisiaceho s vodnými zdrojmi pri zachovaní hydrogeologickej rovnováhy.
26 V tejto súvislosti, ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 37 a 39 návrhov, skutočnosť, že výkon činnosti výroby energie prostredníctvom malých vodných elektrární podlieha dodržiavaniu povinností zameraných na ochranu verejného zdravia alebo všeobecného záujmu, nestačí na prekvalifikovanie výroby dotknutého tovaru na poskytovanie služieb.
27 V prejednávanej veci aj v prípade, že by činnosti súvisiace s riadením prietoku a zachovaním hydrogeologickej rovnováhy mohli byť ako také kvalifikované ako „poskytovanie služieb“, išlo by len o doplnkové služby k hlavnej činnosti výroby elektrickej energie v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 23 tohto rozsudku.
28 Pokiaľ sú totiž takéto dodatočné činnosti „poskytovaním služieb“, majú vo svojej podstate doplnkovú povahu, keďže dotknutý hospodársky subjekt ich nemôže vykonávať nezávisle a primárne ako „samostatne zárobkovú hospodársku činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123. Okrem toho sú tieto činnosti v rámci koncesií udelených na prevádzkovanie malých vodných elektrární neoddeliteľne spojené s právom odkláňať vodu z verejných zdrojov z jej prirodzeného toku, pričom toto právo je neoddeliteľne späté so špecifickým a hlavným cieľom výroby vodnej energie.
29 Takisto, ako uviedol generálny advokát v bodoch 51 a 52 návrhov, treba odmietnuť argumentáciu Európskej komisie, podľa ktorej by sa služby vyrovnávania elektrizačnej sústavy mohli v určitých prípadoch kvalifikovať ako „poskytovanie služieb“, čím by sa smernica 2006/123 uplatňovala na všetky zariadenia. Prípadné poskytovanie „služieb“ vyrovnávania elektrizačnej sústavy totiž nemení činnosť vodných elektrární, či už ide o veľké alebo malé zariadenia. Hlavnou činnosťou je v každom prípade výroba energie. Takéto konštatovanie navyše potvrdila aj talianska vláda na pojednávaní. Prípadné poskytovanie služieb vyrovnávania elektrizačnej sústavy by totiž znamenalo len dočasné zvýšenie tejto výroby s cieľom reagovať na osobitné potreby. Komisia tiež na pojednávaní uznala, že prinajmenšom v prípade malých vodných elektrární ide o čisto náhodnú činnosť.
30 Pokiaľ ide o argumentáciu talianskej vlády opierajúcu sa o prílohu I k nariadeniu Komisie (ES) č. 213/2008 z 28. novembra 2007, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 o Spoločnom slovníku obstarávania (CPV) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES o postupoch verejného obstarávania, pokiaľ ide o revíziu CPV (Ú. v. EÚ L 74, 2008, s. 1), ktorá zaraďuje prevádzkovanie elektrárne pod kód 65410000-0 ako službu, toto zaradenie nie je rozhodujúce.
31 Generálny advokát v bodoch 44 a 45 návrhov v tejto súvislosti uviedol, že prevádzkovanie elektrárne a výroba elektrickej energie sú dve odlišné činnosti, ktorých právne režimy sa nemusia nevyhnutne zhodovať. Okrem toho nič nebráni dotknutému výrobcovi elektriny v tom, aby poveril prevádzkou svojej elektrárne tretiu osobu, v tomto prípade poskytovateľa služieb, pričom by to neznamenalo stratu jeho postavenia výrobcu ani vznik skutočnej koncesie na služby alebo verejnej zákazky na poskytovanie služieb.
32 Napokon rozsudok zo 14. júla 2016, Promoimpresa a i. (C-458/14 a C-67/15, EU:C:2016:558), na ktorý sa odvoláva talianska vláda, nemôže spochybniť predchádzajúce závery. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor nerozhodol, že smernica 2006/123 sa uplatňuje na všetky koncesie, ktoré sa týkajú povolenia vykonávať hospodársku činnosť v oblasti verejného majetku. Naopak, z uvedeného rozsudku vyplýva, že uplatnenie tejto smernice závisí najmä od otázky, či činnosť vykonávaná prostredníctvom používania verejného majetku možno kvalifikovať ako „službu“ v zmysle článku 4 bodu 1 uvedenej smernice. Vo veciach, v ktorých bol vydaný uvedený rozsudok, išlo o koncesiu na prevádzkovanie verejného majetku na turistické a rekreačné účely, a teda o hospodársku činnosť, ktorú možno kvalifikovať ako „službu“. Naopak, koncesie, ktoré sú predmetom vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, sa týkajú výroby elektrickej energie, a teda výroby tovaru prostredníctvom odklonenia vody z verejných zdrojov.
33 Vzhľadom na všetky vyššie uvedené dôvody je potrebné odpovedať na prvú otázku tak, že článok 2 ods. 1, článok 4 bod 1 a článok 12 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 sa majú vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa neuplatňuje na zariadenia, akými sú malé vodné elektrárne, ktorých jedinou činnosťou, alebo prinajmenšom hlavnou činnosťou, je výroba elektrickej energie.
O druhej a tretej otázke
34 Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na druhú a tretiu otázku.
O trovách
35 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Článok 2 ods. 1, článok 4 bod 1 a článok 12 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
táto smernica sa neuplatňuje na zariadenia, akými sú malé vodné elektrárne, ktorých jedinou činnosťou, alebo prinajmenšom hlavnou činnosťou, je výroba elektrickej energie.
Podpisy
(*1) Jazyk konania: taliančina.