Zákon č. 391/2020 Z. z. Zákon o teste proporcionality v oblasti regulácie povolaní

Navrhovaný zákon o teste proporcionality v oblasti regulácie povolaní (ďalej len „návrh zákona“) transponuje smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/958 z 28. júna 2018 o teste proporcionality pred prijatím novej regulácie povolaní (Ú. v. EÚ L 173, 9. 7. 2018) (ďalej len „smernica (EÚ) 2018/958“). Návrh zákona všeobecne upravuje jednotlivé kritériá, podľa ktorých sa majú posudzovať budúce nové regulácie povolaní, ako aj pripravované zmeny v rozsahu a obsahu regulácie doteraz regulovaných povolaní.
Hoci uvádzané kritériá posudzovania existujú aj teraz a čiastkovo sú upravené v iných právne záväzných dokumentoch, ide o prvú ucelenú právnu úpravu venovanú len zásade proporcionality.
Zákon s komplexným obsahom posudzovania proporcionality v slovenskom právnom poriadku doteraz nebol. Ustanovenie podmienok upravujúcich prístup na trh, reguláciu prístupu k povolaniam a výkonu povolaní, napríklad architektov, reštaurátorov, daňových poradcov, farmaceutov, lekárov, kominárov, stavebných inžinierov, veterinárnych lekárov, sestier a ďalších povolaní (napríklad živností), je uvedené v príslušných právnych predpisoch. Trhovú reguláciu upravuje zákon č. 136/2010 Z. z. o službách na vnútornom trhu a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Zásada proporcionality je jednou zo všeobecných zásad práva Európskej únie, ktorá sa musí uplatňovať pri každom vnútroštátnom regulačnom opatrení, ktorého následkom je obmedzenie voľného výkonu povolania, voľného pohybu pracovníkov, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby na vnútornom trhu Európskej únie.
Požiadavka na povinný test proporcionality má za cieľ odstrániť existujúce neodôvodnené alebo neprimerané prekážky pri uplatňovaní základných práv a slobôd v členských štátoch.
Z hľadiska rozsahu povolaní, ktorých sa týkajú pravidlá regulácie vo forme testu proporcionality, smernica (EÚ) 2018/958 zužuje na regulované povolania spadajúce pod smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (Ú. v. EÚ L 255, 30. 9. 2005) v platnom znení (ďalej len „smernica 2005/36 v platnom znení“) a definíciu regulovaného povolania podľa zákona č. 422/2015 Z. z. o uznávaní dokladov o vzdelaní a o uznávaní odborných kvalifikácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 276/2017 Z. z. a zákona č. 359/2019 Z. z. (ďalej len „zákon č. 422/2015 Z. z.“), takže sa nevzťahuje na povolania regulované inými právnymi nástrojmi Európskej únie (napríklad na členov letovej posádky s preukazom spôsobilosti pilota ľahkých lietadiel, palubných sprievodcov a ďalších).
Regulácia povolaní v Slovenskej republike sa týka všetkých štátnych orgánov príslušných na vydávanie vnútroštátnych regulačných opatrení pre jednotlivé povolania a vnútorných predpisov právnickej osoby, v ktorej registrácia alebo členstvo je podmienkou na výkon regulovaného povolania. V rámci prípravy novej regulácie a pri posudzovaní zmien v existujúcej regulácii povolania musí každý príslušný štátny orgán zabezpečiť riadne fungovanie trhu, zaručiť transparentnosť a vysokú úroveň ochrany spotrebiteľov. Z toho vyplýva, že rezortne sa vykonanie testu proporcionality týka ministerstiev, do ktorých patria regulované povolania napríklad Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu SR pre pedagogických zamestnancov a pre reguláciu v športe (napríklad tréneri), Ministerstva zdravotníctva SR pre zdravotnícke povolania (lekári, zubní lekári, sestry, fyzioterapeuti a podobne), Ministerstva dopravy a výstavby SR pre povolania v doprave (napríklad rušňovodiči, vlakový personál, letecký personál, autoškoly) a vo výstavbe (architekti, stavební inžinieri, záhradní architekti) a ďalšie. Ak ide o návrh zákona, ktorý predkladá poslanec Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) alebo výbor národnej rady, vykonanie testu proporcionality nemá zabezpečovať príslušné ministerstvo, ale ten, kto návrh zákona predkladá. Obdobne to platí ak ide o vnútorné predpisy profesijnej organizácie.
Návrh zákona je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, s ústavnými zákonmi, s nálezmi Ústavného súdu Slovenskej republiky a s medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky vyplývajúcimi z medzinárodných zmlúv a z práva Európskej únie.
Návrh zákona nemá vplyv na rozpočet verejnej správy, vplyv na podnikateľské prostredie, sociálne vplyvy, vplyvy na manželstvo, rodičovstvo a rodinu, vplyvy na životné prostredie, vplyvy na informatizáciu spoločnosti ani vplyvy na služby verejnej správy pre občana.

§ 1 §
Návrh zákona vychádza z účelu smernice (EÚ) 2018/958, ktorým sa ustanovuje povinnosť vykonať test proporcionality na posúdenie novej regulácie alebo zmenu existujúcej regulácie povolaní. Vykonaním testu proporcionality sa má zabezpečiť, aby prijatá regulácia bola odôvodnená ochranou verejného záujmu, ktorým sa má zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu, aby sa predchádzalo regulácii, ktorá by znamenala neprimerané obmedzenia, ktoré by mohli byť prekážkou voľného pohybu osôb v Európskej únii. Test proporcionality, či už pri zavedení novej regulácie alebo zmene existujúcej regulácie, sa vzťahuje na tie regulované povolania, ktoré spadajú do rozsahu pôsobnosti smernice 2005/36/ES v platnom znení. Navrhovaná právna úprava v odseku 2 ustanovuje, v akých prípadoch sa neuskutočňuje test proporcionality pri novej alebo zmene existujúcej regulácie povolaní. Ide o prípady regulácie povolaní, ktorá ustanovuje osobitné požiadavky a regulácia daného regulovaného povolania je kodifikovaná na európskej úrovni, pričom neumožňuje zvoliť si presný spôsob transpozície právneho aktu Únie do vnútroštátnych právnych predpisov. Ide najmä o právne záväzné akty ako Nariadenie Komisie (EÚ) č. 965/2012 …

§ 2 §
Pojem regulované povolanie je ustanovený v smernici 2005/36/ES v platnom znení a následne transponovaný do § 3 ods. 1 písm. d) zákona č. 422/2015 Z. z. o uznávaní dokladov o vzdelaní a o uznávaní odborných kvalifikácií a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podľa ktorého regulovaným povolaním je „povolanie, odborná činnosť alebo skupina odborných činností, na ktorých výkon sa vyžaduje splnenie kvalifikačných predpokladov ustanovených osobitnými predpismi1) okrem všeobecného kvalifikačného predpokladu, ktorým je stupeň vzdelania, najmä v študijnom odbore v skupine študijných odborov sociálne, ekonomické a právne vedy; za regulované povolanie sa považuje aj povolanie s právom používať profesijné tituly, ktoré vykonávajú členovia uznanej profesijnej organizácie“. Podľa povinností vyplývajúcich zo smernice 2005/36/ES v platnom znení, je povinnosťou každého členského štátu, mať zverejnený zoznam regulovaných povolaní. Zoznam regulovaných povolaní je zverejnený na webovom sídle Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo školstva“). Vzhľadom na to, že test proporcionality sa má vykonávať aj do budúcna vo vzťahu k „ešte …

§ 3 §
V navrhovaných ustanoveniach sa preberajú požiadavky článku 4 smernice (EÚ) 2018/958 na obsah a priebeh testu proporcionality. Uvedené požiadavky sú záväznými pravidlami pre každé rozhodovanie o regulácii, ktoré by mali zabezpečiť, že každá regulácia povolaní v Európskej únii bude zabezpečená z hľadiska zásady proporcionality. V § 3 sú vymedzené už zmienené kritéria samotnej zásady proporcionality. Spôsob preukázania, že návrh regulácie tieto kritériá spĺňa je vymedzený v súlade so smernicou, t. j. „dostatočne podrobné“, „odôvodnené“, „podložené kvalitatívnymi“, a ak je to možné a relevantné, aj „kvantitatívnymi kritériami“. Vnútroštátne opatrenia, ktoré sťažujú alebo robia menej príťažlivým výkon regulovaného povolania, by mali spĺňať uvedené štyri podmienky. Začatie a vykonávanie určitých činností môže byť podmienené dodržiavaním niekoľkých požiadaviek, napríklad pravidiel súvisiacich s organizáciou daného povolania, povinným členstvom v profesijnej organizácii alebo v profesijnom orgáne, profesijnou etikou, dohľadom a zodpovednosťou, t. j. „kvalitatívne kritériá“ posudzovania proporcionality príslušnej regulácie povolania a zároveň ak je to možné, určenie rozsahu vplyvu navrhovanej regulácie povolania, t. j. „kvantitatívne kritérium“. …

§ 4 §
Navrhovaným ustanovením sa preberajú požiadavky článku 6 smernice (EÚ) 2018/958 zamerané na primeranosť a objektivitu testu proporcionality a na opodstatnenosť regulácie z hľadiska verejného záujmu s výpočtom jednotlivých dôvodov. Uvedené dôvody verejného záujmu sa môžu ako dôvody navrhovanej regulácie povolania uplatniť jednotlivo (stačí jeden), alebo v kumulácii dvoch alebo niekoľkých dôvodov. Za závažný verejný záujem, ktorý by odôvodňoval obmedzenie prístupu k povolaniu, sa na účel tohto zákona v súlade s ustálenou judikatúrou európskych súdov tak isto nepovažujú dôvody čisto ekonomického charakteru alebo administratívneho charakteru. Preto smernica (EÚ) 2018/958 uvedené neúčelné byrokratické a finančné záťaže (vykonávanie nadmerného počtu kontrol a previerok, požadovanie častých hlásení a zhromažďovanie štatistických údajov nad objektívnu potrebu výkonu správy alebo členskej evidencie, podpora národného hospodárstva na úkor základných slobôd a podobne) vylučuje z okruhu závažných dôvodov z hľadiska verejného záujmu. V teste proporcionality je nevyhnutné preveriť, či sa reguláciou povolania nezavádzajú obmedzenia ekonomického záujmu alebo administratívneho charakteru nad nevyhnutnú mieru, ktorou už neprispievajú k riadnemu fungovaniu trhu …

§ 5 §
Navrhovanou právnou úpravou sa transponuje článok 7 smernice (EÚ) 2018/958, ktorým je taxatívny výpočet povinných položiek testu proporcionality. Odpovede na jednotlivé položky by mali vo svojom súhrne preukázať skutočnú potrebu navrhovanej regulácie a mieru jej vplyvu na vnútorný trh a na ochranu spotrebiteľov. Testom proporcionality sa posudzujú druhy a formy regulačných opatrení, ktoré by mali byť výsledkom testu proporcionality. Niektoré z regulačných opatrení vyplývajú z právne záväzných aktov Európskej únie na zabezpečenie práv poskytovateľov služieb, na ochranu trhu a spotrebiteľov, napríklad podľa smernice 2005/36/ES v platnom znení chránený titul v harmonizovaných povolaniach, požiadavky na odborné vzdelanie v harmonizovaných povolaniach (v prílohe smernice 2005/36/ES v platnom znení), rozsah jazykových znalostí na vykonávanie povolania, povinnosť podrobiť sa kontinuálnemu profesijnému vzdelávaniu, kompenzačné opatrenia a podobne. Na regulačné opatrenia uvedené v smernici 2005/36/ES v platnom znení nadväzuje odsek 4 tým, že na účely cezhraničného poskytovania služieb je potrebné zohľadniť uvedené tri požiadavky. Tým sa tieto regulačné požiadavky smernice 2005/36/ES v platnom znení vzťahujú na …

§ 6 §
Navrhovaná právna úprava nadväzuje na to, že test proporcionality sa má vykonať pred „prijatím“ novej alebo zmene existujúcej regulácie pri všetkých druhoch právnych predpisov bez rozdielu či reguláciu navrhuje ministerstvo, poslanci Národnej rady Slovenskej republiky, resp. profesijná organizácia. Ak ide o vládny návrh zákona alebo vykonávacieho právneho predpisu, test proporcionality sa má zverejniť pred začatím medzirezortného pripomienkového konania. Je ale na predkladateľovi, v ktorom štádiu legislatívneho procesu test proporcionality vykoná, t. j. pred zverejnením verejného vypočutia, predbežnej informácie, prípadne bezprostredne pred uskutočnením medzirezortného pripomienkového konania. Pri vnútorných predpisoch vydávaných profesijnými organizáciami sa test proporcionality zverejňuje pred prijatím vnútorného predpisu príslušným orgánom profesijnej organizácie. Vnútornými predpismi sa môžu ustanoviť podmienky, ktoré môžu mať dopad na výkon povolania napr. ustanovenie o výške členského poplatku v príslušnej profesijnej organizácií, ktorá môže neprimerane sťažovať výkon daného povolania a takáto regulácia môže byť vnímaná v rozpore so zásadou proporcionality. Dôkazné bremeno navrhovanej regulácie povolania z hľadiska jej opodstatnenosti a proporcionality je na tom, kto ju …

§ 7 §
Podľa článku 9 smernice (EÚ) 2018/958 „Členské štáty zabezpečia, aby bol k dispozícii účinný prostriedok nápravy, pokiaľ ide o záležitosti, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, v súlade s postupmi stanovenými vo vnútroštátnom práve.“. Predmetným ustanovením sa navrhuje vnútroštátna realizácia účinného prostriedku nápravy. Ustanovuje sa, že príslušný subjekt, ktorý navrhuje novú alebo zmenu existujúcej regulácie, je povinný vykonať úkony, ktorým sa zabezpečí, že návrh regulácie bude zodpovedať testu proporcionality. Podnet na to, že regulácia v právnom predpise alebo vo vnútornom predpise profesijnej organizácie nezodpovedá výsledku testu proporcionality môže zaslať príslušnému subjektu každá fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá je reguláciou dotknutá. Príslušný subjekt, v ktorého vecnej príslušnosti je príslušné regulované povolanie, má vykonať potrebné úkony na zabezpečenie súladu regulácie s výsledkom testu proporcionality, to znamená, že má začať proces, ktorým by sa dosiahlo, že príslušná regulácia povolania bude v súlade s testom proporcionality. Ak ide o nesúlad zistený v právnom predpise, predpokladá sa iniciovanie zmeny príslušného právneho predpisu. Ak ide …

§ 8 §
Navrhovanou právnou úpravou sa ustanovujú povinnosti ministerstva školstva ako gestora smernice (EÚ) 2018/958 zabezpečiť vykonávacím predpisom vzor formulára na vykonanie testu proporcionality; formulár testu proporcionality je najpodstatnejším dokumentom na realizáciu samotného testu proporcionality a zverejňuje sa na webovom sídle ministerstva školstva. Subjekty, ktoré navrhujú reguláciu sú povinné zaslať ministerstvu školstva aj vyhodnotený test proporcionality. Ministerstvo školstva v spolupráci s Ministerstvom hospodárstva Slovenskej republiky budú v tejto oblasti usmerňovať subjekty navrhujúce novú reguláciu alebo zmenu existujúcej regulácie, pričom sa predpokladá vytvorenie manuálu na vykonanie testu proporcionality tak, aby, sa zabezpečilo vykonávanie testu proporcionality jednotným spôsobom. Navrhovanou úpravou preberajú ustanovenia článkov 10 a 11 smernice (EÚ) 2018/958. Ide teda o notifikačnú povinnosť voči Európskej komisii týkajúcich sa navrhovanej regulácií, výsledkoch testu proporcionality. Okrem notifikačných povinností, ministerstvo školstva ako aj iné ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy, majú možnosť vyjadrovať sa k prijatej regulácii v inom členskom štáte, vzhľadom na to, že pripomienky k prijatej regulácii majú podľa smernice (EÚ) 2018/958 možnosť …

§ 9 §
Navrhovanou úpravou sa transponuje článok 4 ods. 6 smernice (EÚ) 2018/958, ktorým sa má zabezpečiť monitoring prijatých opatrení, ktoré nastali po prijatí predmetných opatrení. Ak právnické osoby alebo fyzické osoby identifikujú, že predmetné opatrenie regulácie nenapĺňa stanovené ciele testu proporcionality majú možnosť oznámiť túto situáciu subjektu, ktorý navrhol reguláciu. Uvedeným ustanovením sa má dosiahnuť, že členské štáty majú posudzovať proporcionalitu.

§ 10 §
Navrhovanou právnou úpravou sa ustanovuje prechodný stav s cieľom, aby testu proporcionality nepodliehali „živé“ návrhy regulácií, t. j. také, pri ktorých už prebieha legislatívny, resp. schvaľovací proces.

§ 11 §
Upravuje sa v súlade s Legislatívnymi pravidlami vlády Slovenskej republiky odkaz na transpozičnú prílohu.

§ 12 §
Navrhuje sa účinnosť 1. januára 2021 vzhľadom na transpozičný dátum.

prílohe
Upravuje sa zoznam preberaných právne záväzných aktov EÚ v súlade s Legislatívnymi pravidlami vlády Slovenskej republiky a zákonom č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 310/2016 Z. z. a zákona č. 217/2018 Z. z. Igor Matovič, v. r. predseda vlády Slovenskej republiky Branislav Gröhling, v. r. minister školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky