{"guid": "ussr:91100f87-7974-4b32-86b8-62f0dd03167f", "ecli": "ECLI:SK:USSR:2022:PL.US.13.2022.2", "spisova_znacka": "PL. ÚS 13/2022", "nazov": "Nález Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 13/2022 z 13. 12. 2022", "citacia": "nález Ústavného súdu SR z 13. decembra 2022, sp. zn. PL. ÚS 13/2022, ECLI:SK:USSR:2022:PL.US.13.2022.2", "identifikacne_cislo": null, "sud": {"guid": "ussr", "nazov": "Ústavný súd Slovenskej republiky", "typ": "ustavny", "slug": "ustavny-sud"}, "sudca": "Rastislav Kaššák", "sudca_id": 1092, "sudca_url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/sudca/rastislav-kassak-1092", "datum_vydania": "2022-12-13", "forma": "Nález", "povaha": ["nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nevyhovuje", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nie je v súlade", "nevyhovuje"], "oblast": ["Ústavné právo"], "podoblast": ["konanie o súlade právnych predpisov"], "merito": null, "pravna_veta": null, "pravna_veta_zdroj": null, "zhrnutie": null, "kolegium": null, "senat": "PL.", "stav": null, "zbierka": null, "predpisy": [{"iri": "/SK/ZZ/1992/460/#ustavnyclanok-125.odsek-1", "nazov": "čl. 125 ods. 1 Ústavy", "url": "https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/1992/460/#ustavnyclanok-125.odsek-1", "judikatura_url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/predpis/460-1992/ustavnyclanok-125"}], "paragrafy": ["/SK/ZZ/1992/460#ustavnyclanok-125"], "ma_text": true, "text_zdroj": "pdf", "pdf_url": "https://www.ustavnysud.sk/docDownload/91100f87-7974-4b32-86b8-62f0dd03167f", "zdroj": "ussr", "url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/r/ECLI:SK:USSR:2022:PL.US.13.2022.2", "api_url": "https://www.kauzis.sk/api/v1/judikatura/ECLI:SK:USSR:2022:PL.US.13.2022.2", "text_url": "https://www.kauzis.sk/api/v1/judikatura/ECLI:SK:USSR:2022:PL.US.13.2022.2/text", "citacie_n": 0, "text": "SLOVENSKÁ REPUBLIKA\n\nNÁLEZ\nÚstavného súdu Slovenskej republiky\nV mene Slovenskej republiky\nPL. ÚS 13/2022-337\nÚstavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana a sudcov Jany\nBaricovej, Ladislava Duditša, Libora Duľu, Miroslava Duriša, Rastislava Kaššáka (sudca\nspravodajca), Jany Laššákovej, Miloša Maďara, Petra Molnára, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho,\nRoberta Šorla a Martina Vernarského o návrhu prezidentky Slovenskej republiky, zastúpenej\nadvokátom JUDr. Petrom Kubinom, Bottova 2A, Bratislava, na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1\npísm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovení čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo\nv bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl. IX a čl. X zákona\nč. 232/2022 Z. z. o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov\ns Ústavou Slovenskej republiky, ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti\na Dohovorom o právach dieťaťa za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka\nkonania takto\nrozhodol:\n1. Ustanovenia čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo v bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V,\nčl. VI bodu 1, čl. VIII, čl. IX a čl. X zákona č. 232/2022 Z. z. o financovaní voľného času dieťaťa\na o zmene a doplnení niektorých zákonov n i e s ú v s ú l a d e s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2\nÚstavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 55a Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 ústavného\nzákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti.\n2. Vo zvyšnej časti návrhu n e v y h o v u j e .\nOdôvodnenie:\nI.\nNávrh na začatie konania o súlade právnych predpisov\n1. Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením č. k. PL. ÚS 13/2022-223\nz 12. októbra 2022 podľa § 56 ods. 5 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej\nrepubliky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon\no ústavnom súde“) prijal na ďalšie konanie v celom rozsahu návrh navrhovateľky na začatie\n\nkonania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovení čl. I, čl. II\nbodov 1, 2, 3 a § 52zzo v bode 9, čl. III bodov 1, 3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII,\nčl. IX a čl. X zákona č. 232/2022 Z. z. o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení\nniektorých zákonov (ďalej aj „zákon o financovaní voľného času dieťaťa“ alebo „napadnutý\nzákon“) s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 2 a s čl. 31 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len\n„ústava“), s čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej\nzodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“), ako aj s čl. 12 ods. 1 a 2\nústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1 a s čl. 27 ods. 1 a 3 Dohovoru o právach dieťaťa\n(ďalej len „dohovor“). Navrhovateľka zároveň navrhla, aby ústavný súd rozhodol o pozastavení\núčinnosti ňou označených zákonných ustanovení, a to v prípade, ak by vo veci samej\nnerozhodol do 1. januára 2023, resp. v časti čl. III bodu 7 napadnutého zákona do 1. januára 2024,\nkeď príslušné ustanovenia nadobudnú účinnosť.\n2. Navrhovateľka napáda ustanovenia zákona o financovaní voľného času dieťaťa, ktorý bol prijatý\nNárodnou radou Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) na jej 65. schôdzi 24. mája 2022\nv skrátenom legislatívnom konaní [§ 89 zákona Národnej rady Slovenskej republiky\nč. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších\npredpisov (ďalej aj „zákon o rokovacom poriadku“ alebo „rokovací poriadok“)].\n3. Navrhovateľka po doručení zákona o financovaní voľného času dieťaťa tento zákon 9. júna 2022\nvrátila národnej rade s jej pripomienkami [čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy].\n4. Národná rada zákon o financovaní voľného času prerokovala v druhom a treťom čítaní\nna jej 66. schôdzi 22. júna 2022 a predmetný zákon prijala nadpolovičnou väčšinou všetkých\nposlancov (čl. 84 ods. 3 ústavy).\n5. Zákon o financovaní voľného času dieťaťa bol bez podpisu navrhovateľky vyhlásený v Zbierke\nzákonov Slovenskej republiky (ďalej aj „zbierka zákonov“) 29. júna 2022, pričom navrhovateľkou\nnapadnuté ustanovenia v čase podania jej návrhu nenadobudli účinnosť.\n6. Námietky navrhovateľky k príslušným ustanoveniam zákona o financovaní voľného času dieťaťa\nmožno rozdeliť do troch oblastí:\nI.1. Nedostatky legislatívneho procesu (namietaný nesúlad s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2\nods. 2 a čl. 31 ústavy):\n7. Navrhovateľka v úvode svojho návrhu pripomína, že aj národná rada je pri výkone svojich\nkompetencií viazaná ústavou, čo platí aj pre proces prerokovania a schvaľovania zákonov.\nAk sa národná rada domnieva, že podmienky na skrátené legislatívne konanie sú nenáležité, môže\nzmeniť príslušné ustanovenia zákona o rokovacom poriadku, nemôže ich však svojvoľne\nporušovať.\n8. Procedurálne pravidlá na prijímanie zákonov sú podľa navrhovateľky odrazom demokratického\npluralitného systému, v ktorom má mať opozícia možnosť vyjadriť sa a presadiť aj záujmy\nmenšiny. S uvedeným korešponduje povinnosť väčšiny rešpektovať ochranu menšín, v tomto\nprípade parlamentnej opozície, čím sa napokon realizuje aj samotná kontrola parlamentnej väčšiny.\n9. Navrhovateľka ďalej s odkazom na judikatúru Ústavného súdu Českej republiky poukázala na to,\nže dôvodnosť skráteného legislatívneho konania nemôže byť založená len na konsenze poslancov,\n2\n\nale musí vychádzať z reálnej a objektívnej závažnosti situácie, na ktorú je potrebné reagovať\nbezprostredne prijatím zákona alebo jeho zmenou (Pl. ÚS 53/10).\n10. Navrhovateľka si uvedomuje, že doterajšia judikatúra ústavného súdu je naklonená\nzdržanlivejšiemu prístupu k posudzovaniu legislatívneho procesu, než je to v prípade Ústavného\nsúdu Českej republiky, domnieva sa však, že závažný procedurálny nedostatok v tomto prípade\na flagrantné zneužitie inštitútu skráteného legislatívneho konania predstavujú výnimočné okolnosti\nodôvodňujúce vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s príslušnými ustanoveniami ústavy.\n11. Na skrátené legislatívne konanie neboli podľa navrhovateľky splnené podmienky podľa § 89\nzákona o rokovacom poriadku, ktorými sú existencia mimoriadnych okolností, ohrozenie\nzákladných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo hrozba značnej hospodárskej škody\nštátu.\n12. Samotná úprava účinnosti napadnutej právnej úpravy od 1. januára 2023, resp. 1. januára 2024\nvypovedá o neexistencii naliehavosti jej prijatia. Uvedené platí o to viac v situácii, keď časť zákona\no financovaní voľného času dieťaťa, ktorá nebola navrhovateľkou v tomto konaní napadnutá,\nnadobudla účinnosť už 1. júla 2022.\n13. Podľa navrhovateľky nebola splnená ani podmienka existencie mimoriadnej okolnosti, ktorá\nmusí nastať náhle, nečakane a s tým, že sa na ňu nebolo možné pripraviť. Touto okolnosťou\npodľa jej názoru nemôže byť pandémia, ktorá trvá už tri roky. Splnenie tejto mimoriadnej okolnosti\nmusí byť taktiež náležite odôvodnené, a to reálnosťou ohrozenia, jeho bezprostrednosťou\na konkrétnosťou. V tejto veci však podľa navrhovateľky neexistovala žiadna takáto mimoriadna\nokolnosť. Uvedené podľa jej názoru „potvrdil“ aj podpredseda vlády Slovenskej republiky\na minister financií Slovenskej republiky, ktorý v národnej rade predkladal návrh zákona\no financovaní voľného času dieťaťa vrátane návrhu na skrátené legislatívne konanie, keď\nna sociálnej sieti k procesu prijatia tohto zákona následne uviedol, že „bolo to rýchle,\nbez zbytočných diskusií... tak trocha bagrom“, pretože „inak by sa to nikdy nepodarilo“.\nZ uvedeného podľa názoru navrhovateľky vyplýva, že jediným dôvodom na skrátené legislatívne\nkonanie bolo vylúčenie legitímnej politickej a odbornej diskusie a umlčanie názorových oponentov.\nDiskusia poslancov národnej rady je pritom chránená priamo z ústavy (čl. 31 ústavy), a teda požíva\nnajvyššiu mieru právnej ochrany.\n14. Vo svojom návrhu navrhovateľka ďalej zdôrazňuje, že ak by ústavný súd ponechal postup\nnárodnej rady v takejto situácii bez ústavnoprávnej sankcie, vo výsledku by to znamenalo,\nže zákonodarca nemusí dodržiavať pravidlá legislatívneho procesu, čo by viedlo k ďalším pokusom\no zneužitie inštitútu skráteného legislatívneho konania.\n15. Navrhovateľka v tejto časti uzatvára, že zákonodarca porušil viaceré princípy vyplývajúce\nz čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy, a to princíp legality, princíp zvrchovanosti ústavy a zákonov,\nprincíp zákazu svojvôle a zneužitia moci, princíp transparentnosti a verejnej kontrolovateľnosti\nvýkonu verejnej moci, ako aj princíp ochrany slobodnej súťaže politických síl v demokratickej\nspoločnosti vyplývajúci z čl. 31 ústavy.\n16. V dôsledku uvedeného sa navrhovateľka domnieva, že napadnutá práva úprava je v rozpore\ns označenými článkami ústavy.\n\n3\n\nI.2. Ochrana verejných financií (namietaný nesúlad s čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného\nzákona o rozpočtovej zodpovednosti):\n17. Navrhovateľka v tejto časti svojho návrhu tvrdí, že rešpektuje skutočnosť, že pri nakladaní\ns verejnými financiami majú orgány politickej moci podstatnú mieru diskrécie vychádzajúcu\nz ich demokratického mandátu získaného vo voľbách, zdôrazňuje však, že štátna moc a verejné\nfinancie patria suverénovi, ktorým je ľud. Aj demokraticky ustanovený orgán či funkcionár je len\ndočasným vykonávateľom verejnej moci a správcom, nie vlastníkom verejných financií.\n18. Podľa navrhovateľky sú podmienky nakladania s verejnými financiami prostredníctvom čl. 55a\nústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti upravené priamo na ústavnej úrovni,\npričom ich ciele sú na zákonnej úrovni implementované o. i. aj cez zákon č. 523/2004 Z. z.\no rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení\nneskorších predpisov (ďalej len „zákon o rozpočtových pravidlách“), zákon č. 400/2015 Z. z.\no tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení\nniektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“),\nako aj zákon č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene\na doplnení niektorých zákonov (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon\no tripartite“).\n19. Predkladateľ návrhu zákona o financovaní voľného času dieťaťa mal v zmysle zákona\no rozpočtových pravidlách povinnosť uviesť všetky predpokladané finančné dôsledky schváleného\nzákona na rozpočet verejnej správy (§ 33 ods. 1 zákona o rozpočtových pravidlách). Predmetnú\npovinnosť, ktorá sa rovnako týka aj skráteného legislatívneho konania, si však podľa navrhovateľky\nnesplnil.\n20. Rovnako nebola splnená ani jeho povinnosť podľa zákona o tvorbe právnych predpisov,\na to zabezpečiť účasť verejnosti na legislatívnom procese, v tomto prípade predovšetkým miest,\nobcí a samosprávnych krajov, ktoré by mohli zákonodarcu vopred varovať pred (nezamýšľanými)\nvplyvmi prijímanej právnej úpravy.\n21. Navrhovateľka k týmto vplyvom a dopadom na samosprávu dopĺňa, že napadnutou právnou\núpravou síce nedošlo k ustanoveniu nových úloh pre samosprávy (čl. 2 ods. 2 ústavného zákona\no rozpočtovej zodpovednosti), avšak pri zachovaní objemu či rozsahu ich úloh im boli zásadným\nspôsobom zredukované finančné prostriedky určené na plnenie týchto úloh, čo je vo výsledku\nto isté, ako keby na samosprávu boli prenesené nové úlohy bez pridelenia príslušných finančných\nprostriedkov na ich plnenie.\n22. Sporný zákon taktiež nebol prerokovaný v rámci mechanizmu tripartity a sociálnym partnerom\nnebol predložený [§ 4 ods. 3 písm. d) zákona o tripartite].\n23. Všetky uvedené pochybenia či opomenutia boli podľa navrhovateľky zvýraznené práve\nvyužitím skráteného legislatívneho konania.\n24. Navrhovateľka požiadala v súvislosti s posúdením dopadu zákona o financovaní voľného času\ndieťaťa na verejné financie o vyjadrenie aj Radu pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorej stanovisko\nje aj prílohou samotného návrhu. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom stanovisku uviedla,\nže schvaľovanie legislatívnych zmien s významným negatívnym dopadom na rozpočet bez toho,\n\n4\n\naby bolo v tom čase zrejmé jeho prefinancovanie bez hlbšej diskusie a zdôvodnenia, je v rozpore\ns cieľmi stanovenými v čl. 55a ústavy. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť tiež poukázala\nna súčasnú historicky najvyššiu úroveň dlhu Slovenska a stredné až vysoké riziko dlhodobej\nudržateľnosti verejných financií.\n25. Navrhovateľka napokon v tejto časti svojho návrhu poukázala na skutočnosť, že všetci\nrelevantní účastníci riadneho legislatívneho konania, ktorí boli jeho skrátením negatívne dotknutí\n(samospráva, Hospodárska a sociálna rada Slovenskej republiky, Rada pre rozpočtovú\nzodpovednosť, inštitúcie zastupujúce zamestnancov a zamestnávateľov), vyslovili s postupom\nprijatia zákona o financovaní voľného času dieťaťa ostrý nesúhlas a považujú ho za zneužitie\nskráteného legislatívneho konania. Navrhovateľka sa domnieva, že riadne legislatívne konanie\nso štandardnou politickou a odbornou diskusiou by malo vplyv aj na výslednú podobu zákona\no financovaní voľného času dieťaťa.\n26. V dôsledku uvedeného sa navrhovateľka domnieva, že predmetná právna úprava je v nesúlade\ns čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.\nI.3. Diskriminácia marginalizovaných skupín detí (namietaný nesúlad s čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy\nv spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1 a čl. 27 ods. 1 a 3 dohovoru):\n27. Navrhovateľka v tejto časti svojho návrhu poukazuje na skutočnosť, že od 1. januára 2023\nsa na deti, u ktorých sa dávky vyplácajú osobitnému príjemcovi, zníži prídavok a príplatok\nk prídavku na 20 eur, resp. 15 eur. Pre kategóriu detí s osobitným príjemcom bude uplatňovanie\nzákona o financovaní voľného času dieťaťa nielen menej priaznivé v porovnaní s inými deťmi,\nale dokonca dôjde k zníženiu celkovej im doteraz priznanej sumy, teda v roku 2023 na tom budú\nhoršie než v roku 2022.\n28. Na základe uvedeného navrhovateľka argumentuje, že pri prijímaní zákona o financovaní\nvoľného času dieťaťa nebol zohľadňovaný najlepší záujem dieťaťa. Navyše, sporné ustanovenie\nje priamo cielené na jednu z najzraniteľnejších skupín, a to rómske deti z marginalizovaných\nkomunít, ktoré často už teraz žijú v extrémnej chudobe a čelia diskriminácii v prístupe k vzdelaniu.\nAj medzinárodné inštitúcie Slovensko opakovane upozornili na nedodržiavanie základných práv\ntýchto detí a ich situácia by sa v dôsledku aplikácie takejto zmeny ešte zhoršila.\n29. Článok III bod 6 zákona o financovaní voľného času dieťaťa prijatý ako pozmeňujúci návrh\nneobsahuje žiadne odôvodnenie, pričom z vyjadrení predkladateľa vyplýva, že cieľom má byť\npotrestanie rodičov za nesplnenie ich povinností vo vzťahu k ich deťom. Na dokreslenie situácie\nnavrhovateľka poukazuje na vyjadrenie jedného z poslancov strany Kotlebovci – Ľudová strana\nNaše Slovensko na tlačovej besede, ktorý uviedol, že tento pozmeňujúci návrh mala presadiť práve\nstrana Kotlebovci – Ľudová strana Naše Slovensko, ako aj na vyjadrenie predsedu tejto strany,\nktorý mal na sociálnej sieti uviesť, že predmetná zmena bola „pretlačená“ z ich strany,\naby „asociálom a osadníkom, ktorí riadne nevychovávajú svoje deti,“ boli detské prídavky\no polovicu znížené.\n30. Navrhovateľka sa domnieva, že už inštitút osobitného príjemcu (ide zväčša o obec, pozn.)\npri vyplácaní viacerých štátnych dávok slúži na to, aby sa zabezpečilo ich využitie na určený účel.\nÚčelom prídavku na dieťa je prispieť na výchovu a výživu dieťaťa, pričom táto dávka je určená\n\n5\n\npriamo dieťaťu, aj keď oprávnenou osobou je jeho právny zástupca. Znížením prídavku a príplatku\nk prídavku dôjde priamo k zhoršeniu situácie detí v osobitne zraniteľnej situácii, pretože im bude\nv nižšej miere zabezpečená strava, ošatenie, hygienické potreby a iné základné životné potreby.\n31. Navrhovateľka upozorňuje na to, že príčiny tzv. záškoláctva u detí zo sociálne slabého\nprostredia a marginalizovaných rómskych komunít, ktoré má predmetné ustanovenie podľa\nuž citovaných vyjadrení riešiť, sú rôzne (napr. nízky príjem rodiny, nedostatočná dopravná\ninfraštruktúra, ťažkosti s adaptáciou na školské prostredie, sťažená komunikácia na úrovni škola\na rodič) a ich riešením nie je krátenie prídavku na dieťa. Uvedené potvrdili aj Výskumný\npedagogický ústav detskej psychológie a patopsychológie a Štátny pedagogický ústav, ktorých\nstanoviská si navrhovateľka vyžiadala a pripojila k svojmu návrhu.\n32. Napadnutá právna úprava podľa navrhovateľky trestá dieťa za kroky jeho rodičov,\na to v situácii, keď štát prostredníctvom osobitného príjemcu prevzal zodpovednosť za to, že štátne\nsociálne dávky splnia svoj účel, teda budú využité na zabezpečenie potrieb dieťaťa, a nie napr.\nna nákup niektorých návykových látok. Navyše, samotný štát má k dispozícii priestupkové\na trestnoprávne sankcie proti rodičovi, ktorý zanedbáva povinnosti voči svojim deťom, preto\nuž vôbec neexistuje dôvod na krátenie príslušných dávok na škodu samotného dieťaťa.\n33. Vzhľadom na uvedené sa navrhovateľka domnieva, že čl. III bod 6 zákona o financovaní\nvoľného času dieťaťa nie je v súlade s čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 3 ods. 1\na čl. 27 ods. 1 a 3 dohovoru.\nI.4. K návrhu na pozastavenie účinnosti navrhovateľkou napadnutých ustanovení zákona\no financovaní voľného času dieťaťa:\n34. Navrhovateľka k tejto časti svojho návrhu poukázala na hrozbu ohrozenia základných práv\na slobôd v dôsledku tvrdenej diskriminácie (časť I.3. tohto nálezu), ako aj na hrozbu vzniku značnej\nhospodárskej škody prostredníctvom dopadov na rozpočtové hospodárenie Slovenskej republiky\n(časť I.2. tohto nálezu).\n35. Uvedené hrozby sú podľa názoru navrhovateľky reálne a konkrétne, avšak uznáva, že vzhľadom\nna odloženú účinnosť ňou napadnutých ustanovení zákona o financovaní voľného času dieťaťa\n(1. január 2023, resp. 1. január 2024) nateraz nie sú bezprostredné. V dôsledku uvedeného navrhuje\npozastaviť účinnosť predmetných zákonných ustanovení iba v prípade, ak by ústavný súd vo veci\nsamej nerozhodol pred 1. januárom 2023, resp. 1. januárom 2024.\nII.\nPriebeh legislatívneho konania\n36. Dňa 18. mája 2022 – vláda Slovenskej republiky (ďalej aj „vláda“) uznesením č. 337/2022\nschválila návrh (č. materiálu 20045/2022) na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu\nzákona o financovaní voľného času dieťaťa a o zmene a doplnení niektorých zákonov.\n37. Dňa 19. mája 2022 – návrh zákona bol doručený národnej rade.\n38. Dňa 19. mája 2022 – predseda národnej rady rozhodnutím č. 1069 z 19. mája 2022 pridelil\nvládny návrh zákona na prerokovanie Ústavnoprávnemu výboru národnej rady, Výboru národnej\n\n6\n\nrady pre financie a rozpočet (gestorský výbor), Výboru národnej rady pre sociálne veci, Výboru\nnárodnej rady pre vzdelávanie, vedu, mládež a šport a Výboru národnej rady pre kultúru a médiá.\nPredseda národnej rady určil lehotu na prerokovanie návrhu zákona v druhom čítaní vo výboroch\ns termínom ihneď na 65. schôdzi národnej rady.\n39. Dňa 24. mája 2022 – prvé čítanie.\n40. Národná rada schválila uznesenie č. 1472, ktorým posunula návrh zákona do druhého čítania,\npridelila návrh zákona na prerokovanie už uvedeným výborom, určila gestorský výbor a lehotu\nna prerokovanie v druhom čítaní vo výboroch ihneď.\n41. Dňa 24. mája 2022 – rokovanie výborov.\n42. Uznesenie Výboru národnej rady pre kultúru a médiá č. 170 z 24. mája 2022 – odporúča\nschváliť.\n43. Uznesenie Výboru národnej rady pre vzdelávanie, vedu, mládež a šport č. 168 z 24. mája 2022\n– odporúča schváliť.\n44. Uznesenie Výboru národnej rady pre sociálne veci č. 192 z 24. mája 2022 – odporúča schváliť.\n45. Uznesenie Výboru národnej rady pre financie a rozpočet č. 335 z 24. mája 2022 – odporúča\nschváliť s doplňujúcimi a pozmeňujúcimi návrhmi.\n46. Uznesenie Ústavnoprávnemu výboru národnej rady č. 517 z 24. mája 2022 – odporúča schváliť\ns navrhovanou zmenou.\n47. Uznesenie Výboru národnej rady pre financie a rozpočet č. 336 z 24. mája 2022 – schvaľuje\nspoločnú správu výborov.\n48. Dňa 24. mája 2022 – druhé čítanie, návrh zákona bol posunutý do tretieho čítania.\n49. Dňa 24.mája 2022 – tretie čítanie, návrh zákon bol schválený uznesením národnej rady č. 1475\nz 24. mája 2022, zákon bol schválený 83 hlasmi z celkového počtu 131 prítomných poslancov.\n50. Dňa 9. júna 2022 – navrhovateľka vrátila zákon o financovaní voľného času dieťaťa národnej\nrade podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy.\n51. Dňa 9. júna 2022 – predseda národnej rady rozhodnutím č. 1115 z 9. júna 2022 pridelil zákon\nvrátený navrhovateľkou na opätovné prerokovanie Ústavnoprávnemu výboru národnej rady\na Výboru národnej rady pre financie a rozpočet (gestorský výbor) a určil lehotu na prerokovanie\nnávrhu zákona v druhom čítaní vo výboroch s termínom do 13. júna 2022.\n52. Dňa 14. júna 2022 – oba výbory prerokovali vrátený zákon. Ani jeden z výborov neprijal\nuznesenie z dôvodu nedosiahnutia nadpolovičnej väčšiny poslancov.\n53. Dňa 22. júna 2022 – druhé čítanie, zákon bol posunutý do tretieho čítania.\n54. Dňa 22. júna 2022 – tretie čítanie, zákon bol schválený 77 hlasmi z celkového počtu 142\nprítomných poslancov.\n\n7\n\nIII.\nStanoviská účastníkov konania, replika navrhovateľky, amicus curiae podania a verejné\nzasadnutie pléna\nIII.1. Stanovisko Národnej rady Slovenskej republiky:\n55. K návrhu sa vyjadrila národná rada podaním z 18. augusta 2022. S návrhom sa nestotožnila\na navrhla mu nevyhovieť.\n56. Národná rada na úvod zdôraznila, že dodržanie podmienok na schválenie zákona v skrátenom\nlegislatívnom konaní je otázkou ochrany zákonnosti, nie otázkou ochrany ústavnosti.\n57. Pokiaľ ide o namietané nedostatky legislatívneho procesu, národná rada sa domnieva, že všetky\nzákonné podmienky na skrátené legislatívne konanie splnené boli. Dôvodová správa\nk tzv. prorodinnému balíku zákonov v parlamentnej tlači č. 1028 obsahuje všetky tieto dôvody.\n58. Pokiaľ ide o vyjadrenia ministra financií Slovenskej republiky, tak on mohol proces\nprerokovania legislatívneho návrhu hodnotiť iba na vládnej úrovni, nie však na parlamentnej.\n59. Vo vzťahu ku konkrétnym podmienkam na skrátené legislatívne konanie národná rada\npoukázala na mimoriadnu okolnosť, a to dôsledky krízy spojenej s pandémiou COVID-19\na vojenským konfliktom na Ukrajine. Reálne náklady na bežný život rodín sa zvyšujú,\nčo opodstatňuje kroky štátu na ich kompenzáciu.\n60. Navyše, spochybnenie skráteného legislatívneho konania v tomto prípade by podľa národnej\nrady mohlo viesť k efektu tzv. snehovej gule, keďže v skrátenom legislatívnom konaní bolo v tomto\nvolebnom období prijatých viacero zákonov práve v súvislosti s pandémiou COVID-19.\n61. Pokiaľ ide o skutočnosť, či štátu hrozia značné hospodárske škody, národná rada odkázala\nna hrozbu pre podnikateľov, ktorá by sa nevyhnutne premietla do škody pre samotný štát.\n62. K procesu prijímania napadnutého zákona národná rada uviedla, že k návrhu zákona sa vyjadrili\npríslušné výbory a že na jej schôdzi 24. mája 2022 bol poslancom vytvorený dostatočný priestor\nprihlásiť sa do rozpravy a vyjadriť sa. Aj samotné vrátenie zákona prezidentkou a jeho nové,\nresp. opätovné prerokovanie na schôdzi 22. júna 2022 svedčí v prospech záveru, že diskusia nebola\nobmedzená a že poslanci mali právo sa s návrhom v dostatočnej miere oboznámiť a vyjadriť\nsa k nemu.\n63. Národná rada ďalej zdôraznila princíp trojdelenia moci a potrebu zdržanlivého prístupu\nústavného súdu pri posudzovaní splnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie. Navyše,\nako už bolo uvedené, podľa národnej rady ide otázku zákonnosti, nie ústavnosti.\n64. Pokiaľ ide o účinnosť tzv. prorodinného balíka, národná rada poukázala na potrebu\ndostatočného časového priestoru nevyhnutného na technickú realizáciu zamýšľanej finančnej\npomoci rodinám, vyriešenie personálnych otázok, ako aj na naplánovanie a realizáciu mediálnej\nkampane. Tieto procesy nemôžu prebehnúť bez adekvátneho základu v okolnostiach danej veci\nplatného zákona. Navyše, samotný daňový bonus sa uplatňuje už od 1. júla 2022.\n65. K otázke ochrany verejných financií národná rada uviedla, že vplyv na rozpočet verejnej správy\nbol posudzovaný v prílohe návrhu napadnutého zákona. Rozpočet verejnej správy by bol zaťažený\n8\n\naž od 1. januára 2023, teda podmienka podľa § 33 ods. 3 zákona o rozpočtových pravidlách bola\nsplnená. Ak má právny predpis nadobudnúť účinnosť až od nasledujúceho rozpočtového roka, tak\ndôsledky a dopady na rozpočet verejnej správy sa zohľadnia pri zostavovaní rozpočtu verejnej\nsprávy až na nasledujúce obdobie.\n66. Národná rada vyjadrila nesúhlas s myšlienkou, že schvaľovanie legislatívnych zmien\ns významným dopadom na rozpočet je možné len vtedy, ak je zrejmé ich prefinancovanie.\n67. Národná rada zároveň poukázala na európsku rozpočtovú legislatívu a výnimku z pravidiel\nPaktu stability a rastu.\n68. Podľa národnej rady ústavnému súdu neprislúcha hodnotenie stavu verejných financií\nani hodnotenie ekonomického dopadu prijatých legislatívnych zmien. Ďalej upriamila pozornosť\naj na očakávaný nadpríjem samospráv a tiež nedostatok informácií zo strany navrhovateľky\nk využitiu príspevku na záujmové vzdelávanie.\n69. Priestor na bilaterálne rokovania s dotknutými subjektami bol podľa národnej rady vytvorený,\nkeďže Ministerstvo financií Slovenskej republiky 24. mája 2022 zverejnilo tlačovú správu, v ktorej\ntieto relevantné subjekty prizvalo na rokovania.\n70. Ak navrhovateľka poukazuje na úroveň štátneho dlhu a riziko dlhodobej udržateľnosti,\ntak národná rada uprednostnila zmiernenie dopadu inflácie, poklesu výroby a rastu cien energií\nna najzraniteľnejšiu skupinu obyvateľstva. V tomto smere národná rada poukázala aj na judikatúru\nústavného súdu, v zmysle ktorej sú možnosti súdnej kontroly rozhodnutí zákonodarcu v oblasti\nverejných výdavkov limitované.\n71. K tretej línii argumentácie, teda k diskriminácii a neodôvodnenému postihu detí za konanie ich\nrodičov, národná rada uviedla, že prijatím sporného ustanovenia sledovala legitímny cieľ\nzabezpečenia prístupu detí k vzdelaniu. Navyše, podmienenie prídavkov na deti školskou\ndochádzkou existuje vo viacerých krajinách východnej Európy. Napadnutá právna úprava\nnesmeruje proti určitej etnickej skupine, keď aj samotná navrhovateľka uviedla, že iba 51 % detí,\npri ktorých je na prídavok na dieťa určený osobitný príjemca, pochádza z oblastí, kde je vyššia\nmiera zastúpenia rómskej komunity.\n72. K návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutej právnej úpravy národná rada uviedla,\nže navrhovateľka nedostatočným spôsobom konkretizovala dôvody, na ktorých ho zakladá.\nV prípade vyhovenia tomuto návrhu by ústavný súd umožnil zásah do sociálnych práv občanov,\nktorým by bol odopretý im priznaný právny nárok, teda určité sociálne benefity. Pokiaľ ide o obavy\nsamospráv z výpadku daní z príjmov fyzických osôb, tieto sa nepotvrdili.\nIII.2. Stanovisko vlády Slovenskej republiky:\n73. K návrhu sa vyjadrila podaním z 22. septembra 2022 aj vláda, zastúpená Ministerstvom\nspravodlivosti Slovenskej republiky, ako vedľajší účastník konania. Aj vláda uviedla, že návrhu\nnavrhovateľky nemožno vyhovieť, pričom jej argumenty sa v zásade prekrývajú s argumentmi\nnárodnej rady.\n74. Vo vzťahu k ústavnosti legislatívneho procesu vláda poukázala na svoje vlastné odôvodnenie\nskráteného legislatívneho konania, konkrétne epidemiologickú situáciu a vojenský konflikt\n\n9\n\nna Ukrajine, s tým súvisiaci nárast cien tovarov a služieb a potrebu eliminácie hospodárskych škôd\nz dôvodu zníženého dopytu zo strany obyvateľstva, ako aj potrebu zabezpečenia práva rodičov\nna pomoc od štátu. Ďalej poukázala na povahu politického uváženia pri reakcii zákonodarcu\nna mimoriadnu udalosť a jeho širokú diskréciu v tejto otázke.\n75. Podobne ako národná rada aj vláda poukázala na to, že dodržanie podmienok skráteného\nlegislatívneho konania je otázkou zákonnosti, nie ústavnosti. Navyše, pri prerokúvaní napadnutého\nzákona v skrátenom legislatívnom konaní nedošlo k porušeniu ústavných práv poslancov\nči porušeniu iných ústavných princípov. Za návrh zákona hlasovali aj poslanci opozície, a naopak,\nproti hlasovali aj poslanci koalície. Všetkým poslancom bol daný primeraný priestor na zapojenie\nsa do diskusie.\n76. Vláda rovnako ako národná rada zdôraznila potrebu zdržanlivosti ústavného súdu\npri posudzovaní ústavnosti legislatívneho procesu, a to s odkazom na viaceré jeho rozhodnutia.\n77. Zároveň odkázala na pozitívny záväzok štátu pomôcť rodičom, ktorí sa starajú o deti.\n78. Vo vzťahu k ochrane verejných financií vláda doplnila a zdôraznila, že neexistuje okruh\nprávnych predpisov, ktoré by boli vylúčené zo skráteného legislatívneho konania. Fiškálny dopad\nprávneho predpisu či právnej úpravy nie je kritériom na posúdenie prípustnosti využitia skráteného\nlegislatívneho konania.\n79. Vláda tiež vyjadrila nesúhlas s názorom navrhovateľky, že imanentnou súčasťou riadneho\nlegislatívneho procesu je diskusia s relevantnými účastníkmi. Táto diskusia môže slúžiť\nna skvalitnenie návrhu zákona, avšak nie je nevyhnutným predpokladom na vyslovenie súladu\nzákona s ústavou.\n80. Ďalej vláda upriamila pozornosť na prognózu rastu reálneho HDP v dôsledku prijatia\ntzv. prorodinného balíčka, ako aj zníženie rizika chudoby.\n81. K tvrdenej diskriminácii a neprimeranému postihu skupiny detí vláda zdôraznila povinnú\npovahu školskej dochádzky, ktorá vyplýva priamo z ústavy, ako aj zámer zákonodarcu motivovať\ndetí a rodičov k splneniu si tejto povinnosti.\nIII.3. Replika navrhovateľky:\n82. K stanoviskám národnej rady a vlády sa vyjadrila navrhovateľka podaním z 23. októbra 2022\na uviedla, že na svojom návrhu trvá. Pripomenula, že aj národná rada ako štátny orgán je viazaná\nprincípom legality a čl. 2 ods. 2 ústavy. Argumentáciu v prospech splnenia podmienok na skrátené\nlegislatívne konanie zo strany národnej rady a vlády považuje za abstraktnú a ich tvrdenia za sčasti\nvnútorne rozporné. Obavy národnej rady o efekte tzv. snehovej gule nie sú namieste, pretože\nopatrenia, ktoré boli prijaté na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej choroby COVID-19, boli\nprijaté v čase, keď tento dôvod na skrátené legislatívne konanie existoval a bol úplne legitímny,\nčo však už nemožno povedať vo vzťahu k napadnutému zákonu.\n83. Navrhovateľka zdôraznila, že národná rada ani vláda neobjasnili konkrétnu hrozbu značných\nhospodárskych škôd, ktorá by opodstatňovala využitie skráteného legislatívneho konania. Taktiež\npoukázala na návrh poslanca národnej rady na zmenu tzv. krúžkovného tým spôsobom,\n\n10\n\naby nadobudlo účinnosť až k 1. septembru 2024, a z toho vyplývajúcu absenciu akéhokoľvek\nbezprostredného ohrozenia základných ľudských práv a slobôd.\n84. Ak národná rada a vláda odkazujú na potrebu technického a personálneho zabezpečenia, viac\nako dvojmesačné oneskorenie vydania výzvy na predloženie ponuky na vývoj systému eAktivity\nnesvedčí v prospech tvrdenej naliehavosti. Rovnako neboli dosiaľ vyhlásené ani príslušné výberové\nkonania. Navrhovateľka taktiež nesúhlasí s argumentom, že „potreba dať ľuďom pocit hneď teraz,\nže dostanú niečo neskôr“, podporuje záver o nevyhnutnosti skráteného legislatívneho konania.\n85. Navrhovateľka opätovne zdôraznila ústavnú úpravu udržateľnosti hospodárenia, historicky\nnajvyššiu úroveň štátneho dlhu a vynechanie relevantných účastníkov riadneho legislatívneho\nprocesu z diskusie. Týmto bola výzva na diskusiu adresovaná vo forme tlačovej správy,\naj to až po vypracovaní návrhu zákona a jeho predložení národnej rade.\n86. Vo svojom vyjadrení navrhovateľka napokon znova upriamila pozornosť na trestanie detí\nza nečinnosť ich rodičov, ako aj na poslanecký návrh zákona, ktorým by sa sporný č. III bod 6\nnapadnutého zákona vypustil, teda by sa odstránila ňou namietaná diskriminácia určitej skupiny detí\na ich rodičov. Uvedená zamýšľaná oprava svedčí v neprospech skráteného legislatívneho konania,\nako aj celkovo v neprospech kvality napadnutého zákona. Opäť zdôraznila dopad tohto opatrenia\nna marginalizované skupiny obyvateľov a potenciálnu diskrimináciu na základe rasy a etnika.\nIII.4. Podania amicus curiae:\n87. Ústavnému súdu bolo v súlade s § 86 ods. 4 zákona o ústavnom súde doručených päť tzv.\namicus curiae listov (podaní). Vzhľadom na ich obsah a relevanciu tam uvedených skutočností\nk prejednávanému prípadu považuje ústavný súd za vhodné aspoň stručne odkázať na hlavné body\ntýchto podaní.\nIII.4.1. Rómske advokačné a výskumné stredisko\n88. Rómske advokačné a výskumné stredisko vo svojom podaní z 18. júla 2022 k namietanému\nnesúladu čl. III bod 6 napadnutého zákona poukázalo na viaceré príčiny tzv. záškoláctva, medzi\nktoré patrí aj nedostatok finančných prostriedkov. Práve inštitút osobitného príjemcu rieši uvedený\nproblém, keď osobitný príjemca pre dieťa zakúpi veci, ktoré potrebuje na účel plnenia školskej\ndochádzky.\n89. Zníženie prídavku a príplatku k prídavku trestá deti za konanie, resp. opomenutie ich rodičov\na ešte väčšmi môže prehlbovať samotné dôvody a príčiny zanedbávania povinnej školskej\ndochádzky predovšetkým rómskych detí. Predmetnú úpravu aj z uvedeného dôvodu možno\npodľa Rómskeho advokačného a výskumného strediska považovať za prejav protirómskeho\nrasizmu.\nIII.4.2. Senior analytik Útvaru hodnoty za peniaze\n90. Senior analytik Útvaru hodnoty za peniaze vo svojom podaní z 12. augusta 2022 upriamil\npozornosť ústavného súdu na výpočty, podľa ktorých až 73 % adresátov zníženia prídavku\na príplatku k prídavku patrí k rómskej populácii, pričom v skutočnosti môže byť toto percento ešte\nvyššie. Uvedená skutočnosť podľa jeho názoru podporuje argument navrhovateľky o diskriminácii\na až protirómskom rasizme v čl. III bode 6 napadnutého zákona.\n\n11\n\n91. Z Revízie výdavkov na skupiny ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením vypracovanej\nInštitútom vzdelávacej politiky a Útvarom hodnoty za peniaze pre Slovensko vyplývajú nedostatky\nv oblasti sociálnej inklúzie. Konkrétne ide o napr. veľmi slabú dostupnosť služieb ranej\nstarostlivosti pre znevýhodnené deti, nedostatok pedagogických asistentov a odborných\nzamestnancov, nedostatočné dopravné spojenie, chýbajúcu jazykovú podporu rómskych detí,\nu ktorých slovenský jazyk nie je ich materinským jazykom, ako aj nadmerné využívanie opakovania\nročníka u znevýhodnených žiakov.\n92. Navyše, finančné sankcie pri boji s tzv. záškoláctvom fungujú v najlepšom prípade\niba u niektorých podskupín žiakov, prípadne krátkodobo (Gil Keppens, Bram Spruyt, The impact\nof interventions to prevent truancy: A review of the research literature, Studies in Educational\nEvaluation, dostupné na https://doi.org/10.1016/j.stueduc.2020.100840).\nIII.4.3. Iniciatíva za právny štát\n93. Iniciatíva za právny štát združujúca viaceré organizácie zastupujúce podnikateľský stav\nvo svojom podaní z 23. septembra 2022 poukázala na nesplnenie podmienok na skrátené\nlegislatívne konanie a na to nadväzujúcu absenciu odbornej diskusie, ako aj potenciálny odradzujúci\nefekt nepredvídateľnosti legislatívnych zmien tuzemských a zahraničných investorov.\nIII.4.4. Občianske združenie VIA IURIS\n94. Občianske združenie VIA IURIS vo svojom podaní z 3. novembra 2022 poukázalo\nna neprimerane časté využívanie skráteného legislatívneho konania národnou radou,\na to predovšetkým počas VIII. volebného obdobia, keď takmer štvrtina všetkých zákonov\nbola schválená v rámci skráteného legislatívneho konania (v roku 2020, keď vypukla pandémia\nCOVID-19, to bola až takmer polovica).\n95. Zároveň odkázalo na kritický postoj Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva\n(ďalej len „Benátska komisia“) k zrýchleným formám legislatívneho procesu. Benátska komisia\nuž uviedla (v stanovisku prijatom na 131. plenárnom zasadnutí 17. – 18. júna 2022 k novelám\nzákona o všeobecných súdoch v Gruzínsku z decembra 2021), že žiadna zmysluplná debata nie je\nmožná, ak je návrh zákona prezentovaný a prijatý náhle a v rýchlosti v zrýchlenom konaní, ktoré\nobmedzuje verejné a parlamentné preskúmanie. Nedostatočná diskusia počas legislatívneho procesu\nnegatívne ovplyvňuje aj kvalitu výslednej legislatívy. Podľa Benátskej komisie by väčšina nemala\nmanipulovať procesom s cieľom vyhnúť sa verejnému pripomienkovaniu. Benátska komisia\ntiež konštatovala, že hoci neexistujú medzinárodné štandardy týkajúce sa dĺžky legislatívneho\nprocesu, možnosť verejnej diskusie musí byť zachovaná. Benátska komisia opakovane\nkonštatovala, že opatrnosť a seba-obmedzenie sú nevyhnutné, keď sa postupuje v skrátenom\nlegislatívnom konaní, a hoci tento postup môže byť v súlade s národnou legislatívou, takýto prístup\nnie je vhodný pre prijímanie zákonov v prípade komplexných a citlivých záležitostí, ktoré majú\nvýznamný sociálny a politický dopad, a je veľmi otázny z hľadiska transparentnosti, inkluzívnosti,\ndemokratickej legitimity a zodpovednosti.\n96. Aj Európska komisia v Správe o právnom štáte 2022 vo vzťahu k Slovensku poukázala\nna absenciu dostatočnej diskusie pri prijímaní zákonov, zvlášť takých, ktoré prinášajú významné\nzmeny.\n\n12\n\nIII.4.5. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť\n97. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom podaní z 8. novembra 2022 odkázala na svoje\nstanovisko, ktoré navrhovateľka priložila k jej návrhu, a doplnila aktuálne informácie nad rámec\nuvedeného stanoviska.\n98. Medzi (nové) relevantné informácie patrí zhoršenie vyhliadok ekonomiky vrátane spotreby\ndomácnosti. Najväčší dopad sa očakáva koncom roku 2022 a v roku 2023, keď popri prudkom\nspomalení ekonomického rastu (riziká pre recesiu vzrástli) dôjde k poklesu reálnych miezd dva\nroky po sebe a inflačný šok najmä z cien energií vyústi do poklesu spotreby domácností.\nNa historické minimum sa zníži i miera úspor domácností. Rozsah negatívneho dopadu bude\nvo veľkej miere závisieť od regulačných opatrení zabraňujúcich skokovému nárastu cien elektriny\na plynu pre domácnosti či kompenzačných opatrení pre firmy. Doteraz avizované (dočasné)\nopatrenia naznačujú, že tie samotné by mohli výrazne tlmiť dopad energetickej krízy nielen\nna ekonomiku, ale aj na domácnosti.\n99. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vláda zatiaľ nepredstavila také opatrenia,\nktoré by dostatočne prispievali k znižovaniu vysokej úrovne dlhu, a aktívne tak zabránila spusteniu\nnajprísnejších sankcií spojených s prekročením najvyššieho pásma limitu dlhu. Naopak, prijímaním\nnových trvalých opatrení s účinnosťou od roku 2023 v celkovej výške viac ako 1 % HDP (opatrenia\nna podporu rodiny, rodičovský dôchodok v rámci dôchodkovej reformy, valorizácia miezd\nvo verejnej správe a v zdravotníctve) bez dostatočnej kompenzácie v iných častiach rozpočtu\nnaďalej spôsobuje rast dlhu. Rada odhaduje, že bez prijatia dodatočných konsolidačných opatrení\nby úroveň hrubého dlhu bola stále vyššia ako (každoročne klesajúci) horný limit dlhovej brzdy\nna celom horizonte prognózy, pričom v roku 2025 by dlh presiahol horný limit o 3 % HDP.\n100. Oproti pôvodnému stanovisku boli od júna 2022 zaznamenané aj pozitívne vplyvy, ktoré\nznižujú riziko prekročenia vysokého pásma rizika dlhodobej udržateľnosti. Ide najmä o prijatie\nzákona č. 352/2022 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení\nv znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Pozitívny dlhodobý\ndopad prijatia opatrení v dôchodkovom systéme s vplyvom približne 1 % HDP je tak výrazne\nznížený negatívnym dopadom samotného tzv. prorodinného balíčka s vplyvom 0,7 % HDP.\nAj napriek prijatiu zásadných zmien v dôchodkovom systéme dlhodobá udržateľnosť sa bude\npo zohľadnení ostatných negatívnych externých vplyvov (vojna na Ukrajine) pravdepodobne stále\nnachádzať blízko hornej hranice pásma stredného rizika.\n101. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vlády rezignovali na snahu predstaviť\nopatrenia, ktoré by presahovali horizont najbližšieho rozpočtového roka. Nezmenilo sa to ani\npri aktuálnom návrhu rozpočtu a konsolidačná stratégia chýba už tretí rok v rade.\n102. Pokiaľ ide o efektivitu využívania verejných zdrojov, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť\nuviedla, že ak je hlavným cieľom, resp. jedným z cieľov zníženie chudoby, mieru rizika chudoby\nv rodinách s deťmi je možné výrazne znížiť aj použitím menšieho množstva finančných\nprostriedkov. Pri simulácii výpočtami tzv. prorodinný balík zníži mieru rizika chudoby o 5,2 p.b.\ns vynaložením finančných prostriedkov v objeme 1,1 mld. eur a ak by boli dávky zvýšené len\nrodinám s príjmom pod mediánom (904 eur), miera rizika chudoby by klesla o 5,9 p.b. – avšak\npotrebný objem finančných prostriedkov by bol 549 mil. eur. Ak by dávky boli zvýšené len\n\n13\n\nrodinám s príjmom pod hranicou chudoby (543 eur), miera rizika chudoby by klesla o 7,7 p.b.\na vynaložený objem finančných prostriedkov by bol podľa odhadu 183 mil. eur.\n103. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť dospela k záveru, že samotná skutočnosť, že navrhované\nopatrenia znižujú riziko chudoby všetkých alebo vybraných skupín rodín, ešte neznamená,\nže ide o najefektívnejšie vynaložené prostriedky. Súčasťou legislatívneho procesu nebolo skúmanie,\nči by sa rovnaký, prípadne lepší efekt z hľadiska zmeny miery rizika chudoby domácnosti\nnedosiahol inou kombináciou opatrení.\n104. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zaslala ústavnému súdu ďalšie svoje podanie\nz 18. novembra 2022, v ktorom ústavný súd v nadväznosti na vyjadrenia národnej rady na verejnom\nústnom pojednávaní ubezpečila, že pri tvorbe svojich stanovísk má (mala) k dispozícii všetky\naktuálne a relevantné údaje. Taktiež korigovala vyjadrenie národnej rady, že mu v rámci skráteného\nlegislatívneho konania zaslala svoje vyjadrenie – národnej rade nebolo počas skráteného\nlegislatívneho konania zaslané žiadne stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.\nIII.5. Vyjadrenie Národnej rady Slovenskej republiky:\n105. Dňa 9. novembra 2022 bolo ústavnému súdu doručené vyjadrenie národnej rady, v ktorom\npoukázal na zákony schválené 8. novembra 2022 a ich vplyv na predmet tohto konania.\n106. Novelou napadnutého zákona schválenou 8. novembra 2022 bol z napadnutého zákona\nvypustený čl. III bod 6, teda ustanovenie, ktoré navrhovateľka napadla pre ňou tvrdenú\ndiskrimináciu. Vo vzťahu k tejto časti národná rada navrhla konanie zastaviť.\n107. Novelou napadnutého zákona z 8. novembra 2022 bola taktiež posunutá účinnosť čl. I bodov 1\naž 10 na 1. január 2025 a boli vypustené body 1, 3, 7 a 8 z čl. III napadnutého zákona. Národná rada\nnavrhla uvedené skutočnosti zohľadniť pri rozhodovaní v tejto veci.\n108. Napokon národná rada poukázala na pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslancov Milana\nKuriaka, Milana Vetráka a Petra Vonsa k novele zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení\nneskorších predpisov (parlamentná tlač. 1121), ktorým sa navyšuje daňový bonus zo 100 eur\nna 140 eur, a kompenzáciu dopadov tohto opatrenia na samosprávy, teda postup národnej rady\nspôsobom, ktorý nevedie k vzniku hrozby značnej hospodárskej škody. Na viaceré už uvedené\nzmeny právnej úpravy (účinné od 1. januára 2023) upriamila pozornosť ústavného súdu aj v podaní\nz 12. decembra 2022, v ktorom navrhla konanie v relevantných častiach zastaviť.\nIII.6. Ústne pojednávanie:\n109. Dňa 9. novembra 2022 sa na ústavnom súde konalo verejné ústne pojednávanie vo veci\nza účasti právneho zástupcu navrhovateľky a povereného zástupcu národnej rady. Vláda ako\nvedľajší účastník konania sa napriek predvolaniu nedostavila a svoju neúčasť neospravedlnila.\n110. Sudca spravodajca prítomných oboznámil s obsahom súdneho spisu a následne bol účastníkom\nkonania poskytnutý priestor opätovne sa vyjadriť k predmetu tohto konania a následne odpovedať\nna otázky ústavného súdu.\n111. Právny zástupca navrhovateľky aj poverený zástupca národnej rady odkázali na obsah\npredošlých vyjadrení.\n14\n\n112. Nad rámec uvedeného k tretiemu bodu návrhu, teda namietanej diskriminácii, poverený\nzástupca národnej rady poukázal na to, že sankčný mechanizmus za tzv. záškoláctvo sa presúva\nna úroveň trestania v správnom konaní.\n113. Právny zástupca navrhovateľky poukázal na posunutie účinnosti časti napadnutej právnej\núpravy (tzv. krúžkovné) na 1. január 2025, čo podľa jeho názoru podporuje argument o absencii\nakejkoľvek naliehavosti prijatia napadnutého zákona.\n114. Poverený zástupca národnej rady k legislatívnemu procesu zdôraznil, že rokovania prebiehali\naj s opozíciou a že všetci poslanci mali dostatočný priestor diskutovať a vyjadriť sa. V súvislosti\ns podmienkami na skrátené legislatívne konanie národná rada poukázala na hrozbu vzniku škody\nštátu, ktorú bolo možné takýmto spôsobom vyriešiť až od 1. januára 2023 z peňazí z rozpočtu\nna budúci kalendárny rok. Pokiaľ ide o plnenie plánu na zavedenie celého systému, národná rada\nkonštatovala, že Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky plán\nna zavedenie systému pomoci rodinám až do výmeny príslušného ministra neplnilo.\n115. Právny zástupca navrhovateľky zopakoval, že navrhovateľka nespochybňuje pomoc rodinám\na občanom, avšak ak nie je pomoc potrebná a podaná ihneď, nie je dôvod prijímať právnu úpravu\nv skrátenom legislatívnom konaní. Už len skutočnosť, že úpravy a opravy napadnutého zákona\nje možné ešte pred jeho účinnosťou vykonať v riadnom legislatívnom konaní, svedčí v prospech\ndôvodnosti jej návrhu.\n116. Na otázku ústavného súdu o obmedzení diskusie poslancov národnej rady právny zástupca\nnavrhovateľky uviedol, že reálny či konkrétny zásah do diskusie poslancov navrhovateľke\nnie je známy.\n117. Právny zástupca navrhovateľky sa pridržal názoru, že s odkazom na čl. 55a ústavy musia byť\nvýznamné zásahy do rozpočtu či hospodárskej udržateľnosti prijímané len v riadnom legislatívnom\nkonaní.\n118. Poverený zástupca národnej rady zotrval na svojom stanovisku, že ústavná hodnota trvalej\nudržateľnosti v čase krízy ustupuje.\n119. Právny zástupca navrhovateľky poukázal na skutočnosť, že v prípade riadneho legislatívneho\nprocesu by sa k návrhu zákona vyjadrila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, skráteným\nlegislatívnym konaním bola v podstate obídená.\n120. Poverený zástupca národnej rady uznal, že skrátené legislatívne konanie mohlo byť aspoň\nv časti na škodu veci, a to v prípade absencie dostatočnej diskusie k čl. III bodu 6 napadnutého\nzákona, teda tvrdenej diskriminácii, čo však národná rada následne upravila v súlade s výhradami\nnavrhovateľky.\nIV.\nPosúdenie dôvodnosti návrhu\n121. Ústavný súd preskúmal napadnutý zákon najskôr z hľadiska ústavnosti legislatívneho procesu\n(prvý a druhý okruh námietok navrhovateľky) a následne, aj z pohľadu jeho obsahu (tretia námietka\ntýkajúca sa diskriminácie). V tomto bode ústavný súd považuje za potrebné ozrejmiť, že napadnutie\nprocesu prijatia právneho predpisu vymedzuje v relevantnej časti aj predmet konania takým\n\n15\n\n(špecifickým) spôsobom, že jeho novely sa do predmetu tohto konania nepremietli, ako by to mohlo\nbyť v prípade napadnutia nesúladu zákona s ústavou z dôvodu jeho obsahu (porov. a contrario\nPL. ÚS 8/2013, PL. ÚS 9/2014, PL. ÚS 21/2014). Vo vzťahu k neústavnosti legislatívneho procesu\npreto ústavný súd predmet konania vymedzil tak, ako bol na ústavnom súde aj pôvodne napadnutý,\nprijatý na ďalšie konanie (§ 56 ods. 5 zákona o ústavnom súde) a ako je uvedený aj v záhlaví tohto\nnálezu. Takto špecifikovaný predmet konania (napadnutý zákon) je platný, aj keď stále nie účinný,\nk čomu už v dôsledku vyhlásenia tohto derogačného nálezu nemôže dôjsť.\nIV.1. K namietaným nedostatkom legislatívneho procesu:\nIV.1.1. Všeobecné východiská\n122. Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom (čl. 1 ods. 1 ústavy). Tieto dva\nprincípy sa zvlášť prelínajú v zákonodarnom procese. Volení poslanci (demokracia) prerokúvajú,\ndiskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom procese (právny štát)\no návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát). Zákony tak prerokúva a prijíma\nv ústave a v rokovacom poriadku stanovenom procese národná rada [čl. 86 písm. a) v spojení\ns čl. 72 ústavy]. Ústavný text obsahuje základné normy, ktoré upravujú proces prijímania zákonov,\npričom okrem noriem, ktoré priamo upravujú prijímanie zákonov, sú nimi aj normy upravujúce\npluralitnú diskusiu a tvorbu vôle poslancov.\n123. Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu\nlegislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady.\nVo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát konštatoval,\nže vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne zdržanlivý pri svojich\nzásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie voči ostatným najvyšším\norgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu ľudu, ktorý reprezentuje, čím\npredstavuje (popri prezidentovi Slovenskej republiky) orgán s najsilnejšou demokratickou\nlegitimitou (I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019).\n124. Ako ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre ustálil, prieskum ústavnosti legislatívneho\nprocesu má špecifiká, ktoré ho odlišujú od prieskumu súladu právnych predpisov ako takých. Nejde\ntotiž o prieskum obsahu právnej normy, ale o prieskum procedúry, kde môžu zohrávať značnú\nrolu aj skutkové okolnosti pri prijímaní. Taktiež účinky derogačného nálezu môžu byť odlišné\n(PL. ÚS 13/2020). Ak sa preskúmava zákon z jeho obsahového hľadiska, v praxi to môže viesť\nk zrušeniu niektorých jeho sporných ustanovení, zatiaľ čo procedurálne vady by zapríčinili zrušenie\nzákona ako celku, čo má vo svojom dôsledku väčší dopad na právny poriadok a právnu istotu jeho\nsubjektov.\n125. Navrhovateľka pred ústavným súdom namieta, že pri prijímaní napadnutého zákona\npodmienky na skrátené legislatívne konanie splnené vôbec neboli a že táto skutočnosť v súčte\ns ďalšími jej námietkami vyvoláva napätie nielen so zákonom o rokovacom poriadku,\nale aj so samotnou ústavou.\n126. Ústavný súd s prihliadnutím na námietky navrhovateľky poukazuje na to, že jeho úlohou\nnie je zastávať pozíciu „odvolacieho súdu“ vo vzťahu k posudzovaniu naplnenia podmienok\n\n16\n\nna skrátené legislatívne konanie, ale vystupovať ako ochranca ústavných princípov vzťahujúcich\nsa na legislatívny proces (vrátane skráteného legislatívneho konania) vyplývajúcich z ústavy.\n127. Ústavný súd k posudzovaniu legislatívneho procesu judikoval, že nerešpektovanie zákonnej\núpravy môže za istých okolností dosiahnuť ústavnú intenzitu (PL. ÚS 11/2012; k nadradenosti\nústavy pozri aj Limbach, Jutta. “The Concept of the Supremacy of the Constitution.” The Modern\nLaw Review, vol. 64, no. 1, 2001). Hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného\npostupu môže mať v zmysle judikatúry ústavného súdu za následok rozpor prijatého zákona\nso samotnou ústavou (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 26/2019). V povahe ústavného štátu je totiž ochrana\nreprezentatívnej demokracie, právneho štátu a základných práv a slobôd jednotlivcov i proti\nvlastným orgánom a dokonca aj proti zákonodarcovi samotnému (KLOKOČKA, V., Ústavní\nsystémy evropských států, 2006, Praha: Linde. 370 s.).\n128. V zásade však musí ísť o také porušenie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré predstavuje\naj zásah do ústavou garantovaných predovšetkým poslaneckých, menšinových práv (podrobnejšie\nPL. ÚS 13/2020; podobne na danú problematiku nahliadajú aj iné európske súdy, napr. Ústavný súd\nTalianskej republiky v rozhodnutí č. 9/59 z 9. 3. 1959; Ústavný súd Španielska v rozhodnutí\nč. 57/1989; Spolkový ústavný súd Nemecka v rozhodnutiach BvL 4/11, 2 BvL 5/11, 2 BvL 4/13 –\nBverfGE 150, 204; 2 BvL 1/09 – BverfGE 150, 345; Ústavná rada Francúzska v rozhodnutiach\nč. 84-181 DC z 11. 10. 1984, č. 89-261 DC z 28. 7. 1989 a č. 99-274 DC z 29. 5. 1990, Ústavný súd\nČeskej republiky v nedávnom náleze sp. zn. Pl. ÚS 7/22 z 13. septembra 2022).\n129. Vzhľadom na uvedené nemožno prisvedčiť tvrdeniu národnej rady a vlády,\nže pri preskúmavaní legislatívneho procesu pôjde vždy iba o posudzovanie jednoduchej,\nresp. bežnej zákonnosti.\n130. Ústavný súd už judikoval, že vníma isté napätie medzi potrebou podporovať demokratické\nprocesy na jednej strane a procedurálnou autonómiou suverénnej národnej rady pri výkone\njej kompetencií. Článok 92 ods. 2 ústavy ustanovuje, že rokovanie národnej rady a jej výborov\nustanoví zákon. Týmto zákonom je rokovací poriadok. Na jednej strane platí, že nie každé\nporušenie zákona je porušením ústavy, ale na druhej strane zo skutočnosti, že rokovací poriadok má\npovahu zákona, a nie interného predpisu parlamentu, ako to býva v niektorých parlamentných\nkultúrach, vyplýva i záujem ústavodarcu dať rokovaciemu poriadku vonkajšiu právne záväznú\nformu. Inými slovami, forma zákona znamená, že ústavnú intenzitu môžu dosahovať také porušenia\nzákona, ktoré by neboli porušením ústavy, ak by boli upravené len uznesením parlamentu.\nParlamentná procedúra preto nie je úplne mimo kontroly ústavného súdu ( PL. ÚS 11/2012).\n131. Ústavný súd v tomto smere pripomína, že zákonodarná moc má špecifické postavenie v tom,\nže požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach Slovenskej\nrepubliky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku národnej rady, ktorý môže kedykoľvek\nzmeniť či dokonca zrušiť. Pokiaľ tak ale neurobí, je aj ona viazaná ňou samou stanovenými\npravidlami (PL. ÚS 26/2019).\n132. Ak sa totiž parlament rozhodol prijať svoje vnútorné pravidlá vo forme zákona, vzdal sa tým\ndobrovoľne časti svojej autonómie v prospech jeho externej kontroly, čo súčasne ale znamená,\nže orgán vykonávajúci takúto externú kontrolu parlamentných pravidiel by mal autonómiu\n\n17\n\nparlamentu rešpektovať a vstupovať do nej len v nevyhnutnom rozsahu, ak nie je iný spôsob\nnápravy, resp. iný spôsob nápravy nebol použitý alebo situáciu nevyriešil (PL. ÚS 6/2017).\n133. Rokovací poriadok má špecifické postavenie v tom, že je zákonom, ktorý reguluje\nzákonodarný proces v národnej rade a sám je teda jeho výsledkom, ale tiež jeho strojcom, pretože\nstanovuje pravidlá parlamentnej zákonodarnej procedúry. Ústavný súd ako súdny orgán ochrany\nústavnosti má oprávnenie preskúmať ústavnosť parlamentnej procedúry, pretože táto má vzťah\nk výkonu ústavných právomocí národnej rady, osobitne pri jej postavení jediného ústavodarného\na zákonodarného orgánu Slovenskej republiky (ibid.).\n134. Zohľadňujúc uvedené východiská, ústavný súd preskúmal navrhovateľkou napadnutý\nlegislatívny proces pri prijímaní napadnutej právnej úpravy.\nIV.1.2. Posúdenie splnenia zákonných podmienok na skrátené legislatívne konanie\n135. Pokiaľ ide o splnenie podmienok na skrátené legislatívne konanie, navrhovateľka argumentuje,\nže tieto v tomto prípade zjavne splnené neboli. Za mimoriadnu okolnosť nemožno podľa nej\npovažovať pandémiu COVID-19 ani vojenský konflikt na Ukrajine, keďže medzi nimi\na napadnutou právnou úpravou nie je súvis. Taktiež neboli relevantným a presvedčivým spôsobom\nšpecifikované základné práva, ktoré by mali byť ohrozené, ako ani ohrozenie bezpečnosti\nči hrozba hospodárskej škody štátu. Uvedené je umocnené tým, že napadnutá právna úprava\nmala nadobudnúť účinnosť od 1. januára 2023, resp. 1. januára 2024 (medzičasom v časti\ntzv. krúžkovného od 1. januára 2025, pozn.).\n136. Napadnutá právna úprava sa týka v podstate troch oblastí úpravy, a to poskytovania príspevku\nna voľnočasové aktivity detí (tzv. krúžkovné, čl. I, IV, V, VI, VIII, IX a X), daňového bonusu\n(čl. II) a prídavku na dieťa a príplatku k prídavku na dieťa (čl. III).\n137. Napadnutá právna úprava zavádza systém financovania voľného času dieťaťa prostredníctvom\npríspevkov na voľnočasové aktivity dieťaťa, teda aktivity v oblasti vzdelávania, kultúry a športu.\nNa realizáciu týchto aktivít sa poskytuje mesačný príspevok, ktorý je účelovo viazaný len na úhradu\nvoľnočasových aktivít a poskytuje sa na novozriadené konto dieťaťa. Napadnutá právna úprava\ntiež zvyšuje tzv. daňový bonus a zvyšuje sumu prídavku a príplatku k prídavku. Samotná dôvodová\nspráva odkazuje na nový systém ako na „daňovú revolúciu“, ktorej cieľom je „podpora\nvoľnočasových aktivít dieťaťa v oblasti vzdelávania, športu a kultúry prostredníctvom finančného\npríspevku, aby boli tieto aktivity prístupnejšie čo najväčšej skupine detí“.\n138. Po preskúmaní predložených dokumentov možno zo strany ústavného súdu uviesť,\nže v prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie podpory voľnočasových aktivít\ndetí a podpory rodín s deťmi, nie o jednorazovú a bezprostrednú pomoc v reakcii na určitú\nnepredvídanú situáciu či okolnosť. Už samotná dôvodová správa naznačuje tzv. revolúciu v oblasti\ndaní, pri ktorej sa stráca deklarovaný priamy súvis s pandémiou COVID-19 či vojenským\nkonfliktom na Ukrajine. Navyše, tieto systémové zmeny majú nadobudnúť účinnosť najskôr\naž o približne pol roka a najneskôr až takmer 2 roky po ich prijatí v národnej rade.\n139. Takúto systémovú zmenu, ktorej forma a obsah sa medzičasom prehodnocujú a ktorej\núčinnosť sa v časti posúva ešte väčšmi do budúcnosti (pozri bod 107 tohto nálezu), preto už na prvý\npohľad nemožno považovať za reakciu na mimoriadnu situáciu pandémie COVID-19 ani\nvojenského konfliktu na Ukrajine. Uvedené mimoriadne okolnosti či situácia v rozhodnom čase síce\n18\n\nexistovali, avšak medzi nimi a napadnutou právnou úpravou absentuje príčinná súvislosť.\nUvedenému, teda absencii príčinnej súvislosti, nasvedčuje aj skutočnosť, že zmeny v podpore rodín\ns deťmi boli zo strany vlády avizované už v novembri 2021, teda niekoľko mesiacov\npred vypuknutím vojenského konfliktu na Ukrajine (napr. tlačová správa Ministerstva financií\nSlovenskej republiky z novembra 2021 s titulkom „Predstavili sme daňovú revolúciu: PODPORA\nRODINY“).\n140. V prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie situácie rodín s deťmi,\nčo vyplýva jednak z komplexnosti napadnutej právnej úpravy (1), v budúcnosti vynaložených\npeňažných prostriedkov na rôzne formy finančnej a inej pomoci rodinám s deťmi (2), ako\naj zo skutočnosti, že ide o zmenu systému financovania rodín do budúcnosti, a nie o jednorazovú\n(adresnú) pomoc v reakcii na mimoriadnu udalosť či okolnosť (3). Zároveň je potrebné zohľadniť\núpravu účinnosti napadnutej právnej úpravy (4), ktorá bola medzičasom v časti posunutá ešte viac\ndo budúcnosti (5).\n141. Rovnako podľa ústavného súdu už na prvý pohľad nebolo preukázané splnenie ďalších (iných)\npodmienok na skrátené legislatívne konanie, a to ohrozenie základných ľudských práv a slobôd\nalebo bezpečnosti alebo hrozba značných hospodárskych škôd štátu.\n142. Ak národná rada odkázala na sociálne práva občanov (rodín s deťmi), nijako neobjasnila,\nprečo by tieto práva boli akútne ohrozené práve teraz a v miere nezlučiteľnej s čl. 41 ods. 5 ústavy\na prečo na takéto tvrdené akútne riziko ich ohrozenia reaguje s takým veľkým časovým odstupom\n(účinnosťou napadnutej právnej úpravy). Ústavný súd nespochybňuje, že finančná a iná situácia\nrodín s deťmi si vyžaduje pozornosť zákonodarcu. Ústavný súd však v rámci jemu zverenej\nprávomoci na pôdoryse tohto konania konštatuje, že odôvodnenie skráteného legislatívneho konania\nvšeobecným odkazom na sociálne právo (čl. 41 ods. 5 ústavy, podľa ktorého rodičia, ktorí sa starajú\no deti, majú právo na pomoc štátu) bez ďalšieho neobstojí.\n143. Vo vzťahu k ohrozeniu bezpečnosti neboli predložené žiadne tvrdenia či argumenty, preto\nposudzovanie splnenia tejto podmienky skráteného legislatívneho konania nie je relevantné.\n144. Pokiaľ ide o spôsobenie značnej hospodárskej škody štátu tým, že klesne spotreba a štát získa\nmenej peňazí na daniach a odvodoch, tento argument pomerne rozširujúco nahliada na pojem\nznačnej hospodárskej škody štátu (i) a túto škodu v zmysle menšieho výberu daní a odvodov\nv budúcnosti kompenzuje ešte väčším balíkom verejných financií, z ktorých by sa vopred nahradila\n(ii). Ústavný súd však považuje za dôležité, že na nedostatok relevancie a nepresvedčivosť tohto\nargumentu upozornila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom vyjadrení navrhovateľke\nzo 6. júna 2022.\n145. S prihliadnutím na uvedené skutočnosti dospel ústavný súd k záveru, že aj pri zohľadnení\nširokej miery politického uváženia (wide margin of appreciation, weiter politischer\nErmessensspielraum) dostupnej národnej rade pri vyhodnocovaní podmienok na skrátené\nlegislatívne konanie došlo iba k ich zdanlivému, nie však reálnemu naplneniu. Uvedené dáva základ\nna konštatovanie, že národná rada pri prijímaní napadnutej právnej úpravy postupovala v rozpore\ns § 89 zákona o rokovacom poriadku (otázka zákonnosti legislatívneho procesu).\n146. Uvedené nerešpektovanie zákonom predpísaných podmienok na skrátené legislatívne konanie\nby však vyvolávalo napätie s čl. 2 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 ústavy, len ak by k nemu\n19\n\npristúpili aj ďalšie konkrétne skutočnosti preukazujúce neprípustnú intenzitu nezákonného postupu\nprejavujúcu sa ako zásah do ústavných princípov chránených ústavou, akou by mohla byť\nnapr. situácia tzv. valcovania opozície (podrobnejšie Zámečníková M. Vady zákonodárného\nprocesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha : Leges, 2018, 144 s. a tam\ncitované odkazy; porov. tiež nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 24/07\nz 31. januára 2008 vo veci tzv. Topolánkového batohu a tiež jeho nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10\nz 1. marca 2011 vo veci tzv. úsporných opatrení v stave legislatívnej núdze; k praktickým\nopatreniam na zabránenie vzniku takejto situácie pozri stanovisko Benátskej komisie č. 845/2016\nz 24. júna 2019 o vzťahu medzi parlamentnou väčšinou a menšinou v demokracii; porov. tiež\nrozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka o právach opozície BVerfGE 142, 25 –\n„Oppositionsrechte“) či postup spočívajúci v tzv. inštrumentalizácii parlamentnej legislatívy\n[podrobnejšiu analýzu ponúka Viktor Zoltán Kazai (2021) The misuse of the legislative process\nas part of the illiberal toolkit. The case of Hungary, The Theory and Practice of Legislation, 9:3,\n295-316, DOI: 10.1080/20508840.2021.1942366].\n147. Žiadne takéto intenzívne zásahy však preukázané neboli. Nenastal teda stav, v ktorom\nby parlamentná opozícia či menšina nemohla nad väčšinou vykonávať dozor a kontrolu,\nprípadne by bola iným spôsobom vylúčená z parlamentného (legislatívneho) procesu v rozpore\ns požiadavkami právneho a demokratického štátu.\n148. Úlohou ústavného súdu je v nadväznosti na uvedené a s ohľadom na už citovanú judikatúru\npreskúmať, či navrhovateľkou tvrdené nedostatky vyvolávajú napätie s inými ustanoveniami\nústavy, ktoré vo svojom návrhu označila.\nIV.1.3. Posúdenie nesúladu s čl. 31 ústavy\n149. Navrhovateľka tvrdí, že nezákonnosť skráteného legislatívneho konania zasiahla aj do čl. 31\nústavy zakotvujúceho slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti.\n150. Pokiaľ ide o samotnú diskusiu poslancov národnej rady a neprípustný zásah do tejto diskusie,\nteda zásah do slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti, je relevantné uviesť,\nže ani samotná navrhovateľka neoznačila, resp. neidentifikovala konkrétny zásah do diskusie\nposlancov národnej rady či náznak potlačenia práv menšín (opozície).\n151. Prirodzene, skrátené legislatívne konanie diskusiu poslancov nevyhnutne zužuje, uvedené však\ns ohľadom na konkrétne okolnosti prijímania toho-ktorého zákona nemusí bez ďalšieho znamenať\naž neústavné obmedzenie diskusie, resp. slobodnej súťaže politických síl. Z okolností danej veci\nvyplýva, ako na to poukázala aj národná rada a vláda, že všetci poslanci národnej rady mali\nmožnosť k návrhu sa vyjadriť a predkladať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvanej\núprave, pričom opoziční (menšinoví) poslanci svoj priestor, ktorý v priebehu legislatívneho procesu\nmali, čiastočne využili, prípadne čiastočne dobrovoľne nevyužili (porov. PL. ÚS 25/2020 týkajúci\nsa skráteného legislatívneho konania pri zmenách podmienok výberu a vymenovania generálneho\nprokurátora a výberu a voľby špeciálneho prokurátora; tiež PL. ÚS 13/2020 týkajúci sa skráteného\nlegislatívneho konania pri o. i. zmenách zániku funkcie predsedu a člena Súdnej rady Slovenskej\nrepubliky a zastupovania predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky). V tomto\nsmere ústavný súd pripomína, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť menšinu\npred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom\n\n20\n\nprocese parlamentu (rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324\n„Haushaltskontrolle der Nachrichtendienste“). Ako už bolo konštatované, splnenie tejto podmienky,\nteda možnosti menšiny zaujať a prezentovať svoje stanovisko k prerokovávanému návrhu zákona,\nnebolo relevantným spôsobom spochybnené.\n152. Ústavný súd poukazuje na sťaženú pozíciu navrhovateľky relevantne ústavnoprávne\nargumentovať v prospech neprípustného zásahu do čl. 31 ústavy, ktorá je daná jej postavením ako\nprezidentky, nie poslanca, resp. poslancov národnej rady ako členov tzv. parlamentnej menšiny.\nAj navrhovateľka prostredníctvom svojho právneho zástupcu na verejnom zasadnutí uznala,\nže žiadne konkrétne sťažnosti na obmedzenie diskusie od poslancov národnej rady jej adresované\nneboli. Ústavný súd v tomto smere dopĺňa, že ani parlamentná menšina, ktorá mala byť tvrdeným\nnedostatkom diskusie na svojich právach podľa čl. 31 ústavy dotknutá, nepodala na ústavnom súde\nnávrh podľa čl. 125 ústavy.\n153. V okolnostiach tejto veci je ďalej potrebné zdôrazniť, že napadnutý zákon bol pôvodne\nnavrhovateľkou vrátený národnej rade, čím sa poslancom národnej rady otvorila možnosť opätovne\no návrhu diskutovať. Prostredníctvom tzv. suspenzívneho veta tak navrhovateľka do istej miery\ndohliadala aj na legislatívny proces. Navrhovateľka možnosť vrátenia napadnutého zákona národnej\nrade využila [čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy], čím diskusiu a poslaneckú výmenu názorov podporila,\nresp. umožnila – hoci aj len do istej miery – zhojenie prípadných ňou vytýkaných nedostatkov.\n154. Navrhovateľka v podstate tvrdí, že diskusia poslancov bola vzhľadom na časové súvislosti\nobmedzená neprípustným spôsobom. Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému poukazuje\nna skutočnosť, že v tejto veci nebolo tvrdené, o to menej preukázané, že časový rámec prerokovania\nnapadnutého zákona by bol taký krátky, resp. obmedzený, že by už na prvý pohľad vylučoval jeho\nprediskutovanie [porov. stanovisko Benátskej komisie vo veci č. 1077/2022 z 20. júna 2022\nk zmenám v zákone o súdoch v Gruzínsku, bod 12 a nasl.; podobne jej stanovisko vo veci\nč. 930/2018 z 20. októbra 2018 k zmenám trestného zákona a trestného poriadku v Rumunsku; tiež\nnález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 20/21 zo 7. decembra 2021, v ktorom\nkonštatoval, že prejednanie komplexnejšieho návrhu pandemického zákona za 12 dní samo osebe\nnevylučuje možnosť reálneho posúdenia a prejednania návrhu zákona].\n155. Vzhľadom na všetko už uvedené dospel ústavný súd k záveru, že v tejto veci nebol\npreukázaný neprípustný zásah do čl. 31 ústavy, v zmysle ktorého zákonná úprava všetkých\npolitických práv a slobôd a jej výklad a používanie musia umožňovať a ochraňovať slobodnú súťaž\npolitických síl v demokratickej spoločnosti, a teda nebol preukázaný namietaný nesúlad napadnutej\nprávnej úpravy s označeným ustanovením ústavy.\n156. Keďže napadnutá právna úprava nie je v rozpore s čl. 31 ústavy, zostáva preskúmať\nnavrhovateľkou namietaný zásah do označeného čl. 55a ústavy.\nIV.1.4. Posúdenie nesúladu s čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej\nzodpovednosti\n157. V zmysle čl. 55a ústavy Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho\nhospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných\nprostriedkov. Na podporu cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá\n\n21\n\nrozpočtovej zodpovednosti, pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú\nzodpovednosť.\n158. Ústavný súd judikoval, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné\nproklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným\nsúborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny\nnormatívny dopad (PL. ÚS 12/01).\n159. Zavedením čl. 55a ústavy ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa\nÚstava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, z 9. decembra 2020\nbola hodnota dlhodobej udržateľnosti, ako aj s tým súvisiaca transparentnosť a efektívnosť\nvynakladania verejných prostriedkov, potvrdená ako ústavná hodnota. Slovenská republika,\nto znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako taká má chrániť dlhodobú udržateľnosť\nhospodárenia krajiny, pretože v prípade, ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať\nsituácia, že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv,\na to predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé.\n160. Ústavný súd nebol dosiaľ vo svojej rozhodovacej činnosti vyzvaný na to, aby čl. 55a ústavy,\nresp. čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti použil ako referenčné ustanovenie\n(kritérium) pri posudzovaní súladu všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou,\nresp. ústavným zákonom. V tomto konaní je zo strany ústavného súdu potrebné objasniť –\nto predovšetkým s ohľadom na argumentáciu navrhovateľky rekapitulovanú v bode 25 tohto nálezu\n– požiadavky a základné pravidlá ústavnoprávneho prieskumu vzťahujúce sa na legislatívny proces,\nktoré z označených ustanovení ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti vyplývajú.\nHodnota chránená ústavou v čl. 55a má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Materiálnym účelom\nje ochrana verejných financií pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne odborného kritéria\nefektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami.\nOsobitnú dimenziu definovaný ochranný účel vykazuje vo vzťahu k rozhodnutiam volených\npredstaviteľov orgánov verejnej moci, ktorí sa prirodzene ocitajú pod tlakom voličských\npreferencií, ale v záujme ochrany čl. 55a ústavy sú povinní dbať na vyvažovanie politickej\nmotivácie svojich rozhodnutí na jednej strane a ústavou predpísaného kritéria efektívnosti na strane\ndruhej. Formulovaná požiadavka neznamená, že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce\nna verejné financie, ktoré nespĺňa predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď ústavne\nspochybniteľné. Ústava je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj požiadavka vyjadrená\nv jej čl. 55a je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným ústavným hodnotám. Obzvlášť\nto platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej okrem iného\nv rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným majetkom. Avšak aj v prípade,\nak popísaná kolízia vyústi do uprednostnenia politickej motivácie, je orgán verejnej moci\nprijímajúci rozhodnutie povinný usilovať o súčasné zachovanie požiadavky transparentnosti\na efektívnosti v maximálnej miere, ktorú uprednostnené politikum umožňuje. Splnenie uvedených\npožiadaviek, sledujúc pritom cieľ dlhodobej udržateľnosti hospodárenia, sa môže prejaviť\naj v procese predchádzajúcom prijatiu rozhodnutí o nakladaní s verejnými financiami. Inými\nslovami, ak už má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom\nna stav verejných financií, ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami napĺňajú uvedené\npožiadavky len v nízkej miere alebo vôbec, potom tým minimom, ktoré je prizmou čl. 55a ústavy\nnutné požadovať, je vytvorenie priestoru pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu\n22\n\nrozhodnutia predchádza, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich\nzáujmových reprezentantov. V tom sa prejavuje procesný rozmer čl. 55a ústavy, ku ktorého ochrane\nje nepochybne povolaná aj národná rada pri výkone svojich právomocí.\n161. Pokiaľ ide o postavenie ústavného súdu vo vzťahu k čl. 55a ústavy, ktorého ochrana je jeho\núlohou (čl. 124 ústavy), ústavný súd v zásade nie je povolaný na to, aby sám vyhodnocoval odborné\notázky udržateľnosti hospodárenia a transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných\nprostriedkov (porov. PL. ÚS 13/2012 o súlade právnej úpravy platov zdravotných sestier). Táto\núloha prislúcha o. i. aj Rade pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá bola ústavou a ústavným zákonom\no rozpočtovej zodpovednosti práve na tento účel zriadená. Ak má byť táto jej úloha nielen\nformálna, ale aj prakticky naplniteľná, je potrebné, aby Rada pre rozpočtovú zodpovednosť mohla\nzo svojej nezávislej a odbornej pozície do diskusie o otázkach s reálnym dopadom na dlhodobú\nudržateľnosť hospodárenia aspoň v minimálnej miere zasiahnuť.\n162. Analýzy a výstupy Rady pre rozpočtovú zodpovednosť reagujúce na konkrétnu situáciu či akt\ns dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia má pri svojom rozhodovaní zohľadniť\npredovšetkým ten orgán, ktorý svojím rozhodnutím v relevantnej miere na túto dlhodobú\nudržateľnosť (negatívne) vplýva. Ako už bolo uvedené, pri zasahovaní do ústavne zakotvenej\na chránenej hodnoty dlhodobej udržateľnosti hospodárenia je povinnosťou Slovenskej republiky,\nteda všetkých jej orgánov verejnej moci v rozumnej miere zohľadniť relevantné informácie\no aktuálnom stave a o možnom negatívnom vplyve prijímaného opatrenia.\n163. Z vyjadrení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, ústavne zakotveného nezávislého orgánu\nmonitorovania a hodnotenia vývoja hospodárenia Slovenskej republiky a hodnotenia plnenia\npravidiel rozpočtovej zodpovednosti (čl. 55a ústavy a čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o rozpočtovej\nzodpovednosti), vyplývajú viaceré pre toto konanie podstatné zistenia, ktoré možno zosumarizovať\nnasledovne.\n164. Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť má Slovensko historicky najvyššiu úroveň dlhu,\nktorá vysoko prekračuje horný limit dlhu, a tiež stredné až vysoké riziko dlhodobej udržateľnosti\nverejných financií. Slovenské verejné financie nie sú dlhodobo udržateľné a v rámci krajín\nEurópskej únie patrí Slovensko medzi krajiny s najhorším dlhodobým zdravím verejných financií.\nNapadnutá právna úprava má podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť trvalý negatívny dopad\nna verejné financie vzhľadom na skutočnosť, že nie je zabezpečený systémový zdroj jej plného\nrozpočtového krytia. Už v roku 2023 by podľa informácie Rady pre rozpočtovú zodpovednosť malo\nz dôvodu prekročenia horného limitu na dlh dôjsť k uplatňovaniu sankcií, ktoré by mali zásadný\nnegatívny vplyv na životnú úroveň obyvateľstva. Prenesenie finančného bremena na samosprávy\nby okrem poklesu príjmov a zhoršenia salda viedlo aj k skokovému zvýšeniu pomerového\nukazovateľa dlhu s dopadom na možné sankcie a pokuty pre samosprávy. V najhoršom prípade\nby podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť mohlo dôjsť k obmedzeniu až ohrozeniu plnenia\nkompetencií samosprávy a nezavinenému neplneniu pravidiel rozpočtového hospodárenia (zákon\nč. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých\nzákonov v znení neskorších predpisov). Navyše, v prípade výpadku príjmov samospráv je negatívne\novplyvnené aj čerpanie prostriedkov z európskych zdrojov, čo by opäť negatívne zasiahlo\ndo spôsobu a možnosti ich financovania.\n\n23\n\n165. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť tiež poukázala na načasovanie prijatia napadnutej právnej\núpravy, a to že legislatívne zmeny schválené do 14. júla 2022 (do času predloženia prvého výpočtu\nlimitov verejných výdavkov na roky 2023 až 2025) nemusia byť v rámci limitov kompenzované.\nRada pre rozpočtovú zodpovednosť ďalej zdôraznila, že negatívny dopad horšieho ekonomického\nvývoja na domácnosti sa pri takomto type ekonomického šoku odporúča riešiť kompenzovaním\ndopadov adresnými, včasnými a dočasnými opatreniami na podporu zraniteľných domácností.\n166. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť taktiež ústavnému súdu ako prílohu svojho podania zaslala\nvýsledky svojej analýzy, ktorá spochybňuje efektívnosť napadnutej právnej úpravy pri cielení\nna deklarovaný účel zníženia rizika chudoby, keď riziko chudoby možno adresnejšími opatreniami\nznížiť násobne efektívnejšie a aj násobne racionálnejšie, teda s využitím podstatne menšieho\nmnožstva finančných prostriedkov (pozri bod 102 tohto nálezu). Uvedené môže podľa ústavného\nsúdu mať relevanciu vo vzťahu k otázke efektívnosti využívania verejných prostriedkov, teda\nk hodnote deklarovanej v čl. 55a ústavy (bližšie pozri aj GIBA, M., BUJŇÁK V. Výkladové\nproblémy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. In Justičná revue. 2020, roč. 72, č. 10,\ns. 1110).\n167. Ústavný súd konštatuje, že napadnutá právna úprava bola prerokovaná v skrátenom\nlegislatívnom konaní, čím v dôsledku časového tlaku nebolo Rade pre rozpočtovú zodpovednosť\numožnené relevantne sa k návrhu zákona vyjadriť a prezentovať účastníkom (skráteného)\nlegislatívneho procesu svoje analýzy a zistenia. Vzhľadom na urýchlenosť celého procesu\nprijímania napadnutej právnej úpravy boli jej odborné závery v ucelenej podobne prezentované\naž v konaní pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov. Ako už bolo uvedené, nie je úlohou\nústavného súdu vykonávať kontrolu nad inými zložkami moci vo vzťahu k napĺňaniu či sledovaniu\nhodnôt podľa čl. 55a ústavy, ale sa presvedčiť, že relevantné informácie vo vzťahu k ústavou\nchráneným hodnotám v rámci legislatívneho procesu vstúpili do hry.\n168. V nadväznosti na uvedené ústavný súd preveril, či relevantné informácie vo vzťahu k ústavou\nchránenej dlhodobej udržateľnosti boli v dostatočnej miere obsiahnuté aspoň v dôvodovej správe\nk návrhu napadnutého zákona. Z dôvodovej správy a ďalších pripojených dokumentov ústavný súd\nzistil, že popri podrobnej analýze pozitívnych dopadov na rodiny s deťmi je negatívny vplyv\nna štátny rozpočet a na rozpočet samospráv síce zmienený (v tabuľke vplyvov, pozn.), nijak bližšie\nvšak neupriamuje pozornosť na dôsledky na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia alebo schopnosť\nsamospráv vyrovnať sa s dopadom navrhovaných opatrení na ich rozpočet.\n169. Je dôležité upozorniť, že čl. 55a ústavy chráni dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej\nrepubliky vrátane efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov, pričom nevyhnutnosť vstupu\nRady pre rozpočtovú zodpovednosť a prípadne iných relevantne dotknutých subjektov\n(napr. samosprávy) je priamo úmerná potenciálnemu (negatívnemu) zásahu do dlhodobej\nudržateľnosti hospodárenia (v prípade samospráv zásahu do čl. 6 ústavného zákona o rozpočtovej\nzodpovednosti, prípadne iných príslušných ustanovení ústavy dotýkajúcich sa samospráv).\n170. Národná rada argumentovala, že poslanci národnej rady boli so stanoviskom Rady\npre rozpočtovú zodpovednosť oboznámení, toto jeho tvrdenie sa však nepreukázalo (pozri bod 104\ntohto nálezu).\n\n24\n\n171. Rovnako bola skráteným legislatívnym konaním, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky,\nobídená samospráva ako subjekt dotknutý systémovou zmenou v oblastí daní a jej financovania\nso značným dopadom na jej rozpočet, ktorý môže ohrozovať aj jej samotné fungovanie (pozri\nbod 164 tohto nálezu). Národná rada síce poukázala na skutočnosť, že samospráva bola\nprizvaná do diskusie prostredníctvom tlačovej správy Ministerstva financií Slovenskej republiky\nz 24. mája 2022 (pozri bod 69 tohto nálezu), ústavný súd však poznamenáva, že v tom čase už bol\nnapadnutý zákon prerokovávaný v prvom, druhom a treťom čítaní v rámci skráteného\nlegislatívneho konania, a teda prípadný dopad vyjadrení samosprávy na výslednú podobu\nnapadnutej právnej úpravy je čisto hypotetický, resp. čisto teoretický.\n172. Ústavný súd vníma praktickú realitu politického života s tým, že nemôže očakávať\nči autoritatívne vnucovať akési zidealizované predstavy o spôsobe tvorby legislatívy, v ktorom\nby nevyhnutným výsledkom tejto tvorby bol produkt filozofického bádania po pravde\na spravodlivosti. Výsledok legislatívneho procesu je, a ústava to a priori nevylučuje, aj produkt\npolitických vyjednávaní, koaličných kompromisov a vzájomných ústupkov. Taktiež musí byť\nústavný súd zdržanlivý v tom, aby presadzoval akademické ideály a nároky na legislatívny proces,\nktoré by zástupcovia ľudu ani v praxi nemohli naplniť (pozri aj Frickey, Philip P. and Smith, Steven\nS., Judicial Review and the Legislative Process: Some Empirical and Normative Aspects of Due\nProcess of Lawmaking. dostupné na http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.279433). Úlohou ústavného\nsúdu totiž nie je judikatúrou zavádzať princípy a poznatky patriace skôr do sféry právnej\nvedy (porov. Klaus Meßerschmidt, A. Daniel Oliver-Lalana, On the “Legisprudential Turn”\nv Constitutional Review: An Introduction v Rational Lawmaking under Review, 2016).\n173. Samotná podstata rokovania a diskusie o dôležitých otázkach verejného záujmu, medzi ktoré\nzásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia chránenej ústavou bezpochyby patrí, si však\nvyžaduje už na vstupe oboznámenie aktérov s relevantnými informáciami, ktoré by mohli mať\nvplyv minimálne na obsah a rozsah takéhoto rokovania a diskusie, a v konečnom dôsledku\naj na samotný výsledok legislatívneho procesu (porov. už citované rozhodnutie Spolkového\nústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324; podobne aj 2 BvR 758/07). Bez relevantných\nzákladných informácií môže byť aj akokoľvek rozsiahla či časovo náročná diskusia obsahovo\na argumentačne vyprázdnená. Uvedené platí o to viac pri nevyhnutne obmedzenej diskusii\nv dôsledku využitia skráteného legislatívneho konania.\n174. Naznačené úvahy neznamenajú, že každý člen zákonodarného zboru má povinnosť oboznámiť\nsa s týmito relevantnými informáciami, a už vôbec nie to, že o každom aspekte danej veci (návrhu\nzákona) je potrebné vykonať komplexnú a vyčerpávajúcu diskusiu. Uvedené znamená iba to,\nže pri takýchto dôležitých otázkach s relevantným presahom do ústavou chránenej dlhodobej\nudržateľnosti hospodárenia má mať poslanec reálnu možnosť takéto informácie zohľadniť.\nPredmetná skutočnosť nevylučuje situáciu, že jeho rozhodnutie bude vo výsledku rovnaké,\nzabezpečuje však, aby ústavou chránené hodnoty vstúpili relevantným spôsobom do „hry“\na rozhodnutie konkrétneho poslanca a v konečnom dôsledku národnej rady bolo prijaté s vedomím\nmožnej dohry na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia a fungovanie samospráv.\n175. Podľa čl. 73 ods. 2 ústavy poslanci sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne\npodľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.\n\n25\n\n176. Takto konštruovaný tzv. reprezentatívny, slobodný, resp. voľný mandát priznáva poslancovi\nnárodnej rady istú nezávislosť, a to najmä od príkazov fyzických či právnických osôb či iných\norgánov verejnej moci a taktiež od politických strán a hnutí. Ak má mať poslanec možnosť\nrozhodnúť sa podľa svojho svedomia a presvedčenia a bez príkazov v takýchto dôležitých otázkach,\nje potrebné, aby si – aspoň v istej minimálnej miere – mohol a vedel vytvoriť vlastný (osobný)\nnázor, ktorý môže so svojím svedomím a presvedčením konfrontovať. V opačnom prípade hrozí,\nže sa môže stať pasívnym aktérom prijímajúcim odporúčania či dokonca príkazy od iných\nsubjektov, čím by sa v konečnom dôsledku popierala ústavou zakotvená reprezentatívna povaha\nposlaneckého mandátu.\n177. Nad rámec uvedeného ústavný súd upriamuje pozornosť aj na skutočnosť, že využívanie\nskráteného či urýchleného prerokovania návrhu zákona o systémových zmenách s cieľom vyhnúť\nsa za iných okolností nevyhnutnej zmysluplnej diskusii kritizuje aj Benátska komisia,\nktorá ho považuje za zásah do právneho štátu s ohľadom na zásady transparentnosti,\ninkluzívnosti, demokratickej legitimity a zodpovednosti (pozri citované stanovisko Benátskej\nkomisie č. 845/2016, bod 74 a tam citované rozhodnutia; taktiež jej stanovisko č. 891/2017\nz 9. októbra 2017, bod 54, stanovisko č. 1050/2021 zo 16. októbra 2021, bod 19 a nasl. a citované\nstanovisko č. 930/2018, bod 34 a nasl.).\n178. Nedostatok diskusie a konzultácií pri zásadných legislatívnych zmenách vníma\nako pretrvávajúci problém vo vzťahu k Slovenskej republike aj Európska komisia (Správa\no právnom štáte 2022 z 13. júla 2022).\n179. Zohľadňujúc predovšetkým charakter napadnutej právnej úpravy, teda systémovú zmenu\npodpory rodín s deťmi (1), s nezanedbateľným vplyvom na štátny rozpočet, resp. štátne rozpočty\ndo budúcnosti a v dôsledku toho aj na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky\n(2), v spojení nejasnosťami o jej prefinancovaní (3), v čase mimoriadnych hospodárskych okolností\n(4) a nejasných vyhliadok do budúcnosti (5), nekoncepčne zaťažujúcu samosprávy a z toho\nvyplývajúce riziko na plnenie ich úloh (6), možno dospieť k záveru, že v procese prijímania\nnapadnutej právnej úpravy bolo s ohľadom na čl. 55a nevyhnutné na účel ochrany ústavnej hodnoty\ndlhodobej udržateľnosti hospodárenia a s tým súvisiacej transparentnosti a efektívnosti\nvynakladania verejných prostriedkov oboznámiť poslancov národnej rady – hoci aj v minimálnej\nmiere – s relevantnými konkrétnymi zisteniami Rady pre rozpočtovú zodpovednosť\na s relevantnými konkrétnymi výhradami samospráv ako dotknutých subjektov. V dôsledku\nrýchleho prijatia napadnutej právnej úpravy v rámci skráteného legislatívneho konania, na ktoré\nneboli splnené zákonné podmienky, nemohla byť ústavná hodnota podľa čl. 55a ústavy\ndostatočným spôsobom zohľadnená (k nezohľadneniu určitých relevantných záujmov\nv rámci parlamentných procesov a ich reparácii na úrovni ústavného súdnictva porov.\nPETERSEN N., Verhältnismäßigkeit als Rationalitätskontrolle: Eine rechtsempirische Studie\nverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zu den Freiheitsgrundrechten. Tübingen: Mohr Siebeck,\n2015, s. 32 a nasl.; tiež PETERSEN N., The German Constitutional Court and legislative capture\nv International Journal of Constitutional Law, Volume 12, Issue 3, July 2014, 659 s. a tam citované\nodkazy).\n180. Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému dopĺňa, že tieto závery nemožno chápať ako akési\nakademické poučovanie, ktorého dôsledkom by nevyhnutne bolo prijatie rovnakej právnej úpravy,\n\n26\n\navšak v bezchybnom legislatívnom procese. Zistenia Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a prípadné\npraktické námietky samospráv by podľa názoru ústavného súdu mohli mať dopad na výslednú\npodobu napadnutej právnej úpravy. Uvedené je podporené jednak skutočnosťou, že po vrátení\nzákona navrhovateľkou národnej rade bol návrh napadnutého zákona schválený 77 hlasmi\n(minimum na jeho schválenie predstavovalo 76 hlasov), ako aj zmenami napadnutej právnej úpravy\nprijatými v čase po podaní návrhu navrhovateľky a ešte pred nadobudnutím samotnej účinnosti\na ďalšími zmenami právnej úpravy súvisiacimi s napadnutou právnou úpravu (pozri body 108 a 138\ntohto nálezu).\n181. Na základe už uvedených úvah dospel ústavný súd k záveru, že napadnutá právna úprava,\nktorá je ako celok v čase vyhlásenia tohto nálezu stále platnou súčasťou právneho poriadku\n(bod 121 nálezu), nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení\ns čl. 55a Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej\nzodpovednosti (bod 1 výroku tohto nálezu).\n182. Vzhľadom na uvedené sa vyčerpal samotný predmet tohto konania, keďže všetky\nnavrhovateľkou napadnuté ustanovenia boli vyhlásené za rozporné s ústavou v dôsledku\nneústavnosti legislatívneho procesu predchádzajúceho ich prijatiu. V nadväznosti na uvedené\nústavný súd zvyšnej časti návrhu nevyhovel (bod 2 výroku tohto nálezu).\nV.\nÚčinky nálezu\n183. Podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie,\nktorých nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily ústavný súd vyslovil, strácajú účinnosť\ndňom vyhlásenia nálezu ústavného súdu v zbierke zákonov.\n184. Vzhľadom na uvedené ustanovenia čl. I, čl. II bodov 1, 2, 3 a § 52zzo v bode 9, čl. III bodov 1,\n3, 6, 7 a 8, čl. IV, čl. V, čl. VI bodu 1, čl. VIII, čl. IX a čl. X napadnutého zákona v okolnostiach\ntejto veci účinnosť nenadobudnú.\n185. Podľa § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde orgán verejnej moci, ktorý má uviesť právny\npredpis do súladu podľa čl. 125 ods. 3 ústavy, je viazaný právnym názorom vysloveným v náleze\nústavného súdu. Ak do šiestich mesiacov od vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov neuvedie právny\npredpis do súladu s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo medzinárodnou zmluvou, stráca\nprávny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie, ktorého nesúlad s právnym predpisom vyššej\nprávnej sily ústavný súd vyslovil, platnosť.\n186. Vzhľadom na skutočnosť, že ústavný súd dospel k záveru o neústavnosti legislatívneho\nprocesu, v zmysle § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde sa napadnutý zákon uvedie do súladu\ns ústavou z povahy veci jedine jeho opätovným prerokovaním v národnej rade, a to pri zohľadnení\nnedostatkov identifikovaných v odôvodnení tohto nálezu, čiže pri rešpektovaní vo výroku\nuvedených ustanovení ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.\n187. Podľa § 91 ods. 3 zákona o ústavnom súde stratou účinnosti alebo platnosti právnych\npredpisov na základe nálezu ústavného súdu sa neobnovuje platnosť právnych predpisov nimi\nzrušených, ak ústavný súd nerozhodne inak; ak však išlo len o ich zmenu alebo doplnenie, platí\n\n27\n\nskorší právny predpis v znení platnom pred touto zmenou alebo doplnením, ak ústavný súd\nnerozhodne inak.\n188. Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko\nsudcovia Peter Straka a Robert Šorl, ktoré sa týkajú výroku a odôvodnenia rozhodnutia.\nP o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.\nV Košiciach 13. decembra 2022\nIvan Fiačan\npredseda Ústavného súdu\nSlovenskej republiky\n\n28", "vazby": {"registre": ["súlad právnych predpisov", "podmienky konania", "predbežné opatrenie", "sociálne dávky", "legislatíva, legislatívna činnosť, normotvorba-zákonodarný proces", "financie", "rokovací poriadok", "diskriminácia", "dlh", "Národná rada Slovenskej republiky", "prezident republiky", "právny štát", "samospráva-územná", "štátny rozpočet"], "ustanovenia": ["čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy"]}, "cituje": [{"guid": "ussr:09f54b96-ec66-4094-bf09-0b37aeabb07d", "ecli": "ECLI:SK:USSR:2020:PL.US.26.2019.1", "spisova_znacka": "PL. ÚS 26/2019", "nazov": "Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 26/2019 z 18. 12. 2019", "sud": "Ústavný súd SR", "datum_vydania": "2019-12-18", "citacie_n": 23, "url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/r/ECLI:SK:USSR:2020:PL.US.26.2019.1"}, {"guid": "ussr:4a3054eb-1ab4-4714-84ce-907d1a2a0117", "ecli": null, "spisova_znacka": "PL. ÚS 11/2012", "nazov": "Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 11/2012 z 17. 9. 2014", "sud": "Ústavný súd SR", "datum_vydania": "2014-09-17", "citacie_n": 19, "url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/r/ussr:4a3054eb-1ab4-4714-84ce-907d1a2a0117"}, {"guid": "ussr:9fcd5ff8-72ef-4815-b65d-178077b4da16", "ecli": null, "spisova_znacka": "I. ÚS 76/2011", "nazov": "Nález Ústavného súdu SR sp. zn. I. ÚS 76/2011 z 20. 4. 2011", "sud": "Ústavný súd SR", "datum_vydania": "2011-04-20", "citacie_n": 113, "url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/r/ussr:9fcd5ff8-72ef-4815-b65d-178077b4da16"}, {"guid": "ussr:f380dbe0-1499-4b54-ba1e-717b0eb539e5", "ecli": null, "spisova_znacka": "PL. ÚS 48/03", "nazov": "Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 48/03 z 11. 12. 2003", "sud": "Ústavný súd SR", "datum_vydania": "2003-12-11", "citacie_n": 24, "url": "https://www.kauzis.sk/judikatura/r/ussr:f380dbe0-1499-4b54-ba1e-717b0eb539e5"}], "citovane_v": []}